當前中國林業(yè)發(fā)展正處于一個歷史性轉折關口，有許多重要的基礎性問題應予以認真思考。中國林業(yè)科學研究院資深研究員侯元兆先生針對當前中國林業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)表了自己的見解。希望以此吸引更多的有識之土參與林業(yè)發(fā)展的討論。
未來林業(yè)發(fā)展的根本思路
鑒于我國尚未建成國土上的森林生態(tài)大系統(tǒng)，森林數(shù)量遠遠不足；鑒于我國的生態(tài)安全已是一個刻不容緩急待解決的問題，而森林又是其中的一項關鍵；鑒于在這種資源短缺的同時又面臨著林業(yè)向可持續(xù)發(fā)展轉型，即建設現(xiàn)代林業(yè)，滿足現(xiàn)代需求，也是不容延誤的事，我認為，中國林業(yè)發(fā)展在今后幾十年內必須采取“數(shù)量戰(zhàn)略與質量戰(zhàn)略并舉”的方針，或叫“雙重任務”，或叫“雙重戰(zhàn)略”。
因為多數(shù)林業(yè)發(fā)達國家的林業(yè)發(fā)展，都是遵循了先求數(shù)量擴張再謀質量提升的軌跡。我曾研究過多國林業(yè)發(fā)展歷史，確認這是一條基本軌跡。當然，數(shù)量階段和質量階段，都各有豐富的內涵，涉及生產(chǎn)力、生產(chǎn)關系及上層建筑等方方面面。
這一雙重戰(zhàn)略的實質，是要求中國林業(yè)要提速發(fā)展，可稱之為“跨越式發(fā)展”。跨越式發(fā)展的思路，其實質是要求中國林業(yè)在中國經(jīng)濟、社會發(fā)展的這個時候，的確要作出超常的努力，這個時候的中國林業(yè)發(fā)展，再也沒有權力按部就班，再也沒有權力失去歷史機遇，再也沒有理由違背國人的希望和要求。
分類經(jīng)營是資源建設的捷徑
新古典經(jīng)濟學理論，最精華部分是分工和專業(yè)化。分工就是效率，分工就是速度，分工就是成功。
我國的森林資源數(shù)量發(fā)展和質量發(fā)展，惟一最有效率、最有速度、最可能成功的路徑是分類經(jīng)營、分類發(fā)展。只有這樣才有可能在幾十年內走完外國 150~200年所走過的路。而不分類經(jīng)營，恰是中國林業(yè)過去50年的一個重要失誤。
分類經(jīng)營，在市場環(huán)境下是一個內生的過程，用不著刻意制造。例如，在市場經(jīng)濟機制下，林主會毫不猶豫地在好地上造商品林，而把次類土地棄之不用。這有深刻的但也不難理解的經(jīng)濟學原因。正是市場機制決定了資源的配置。目前我國山東、蘇北以及南方很多地方，也開始出現(xiàn)了這種商品林業(yè)洪流，無人能夠阻擋。這是好事。這種發(fā)展力量，往往是政府難以用行政力量發(fā)動的。這是因為，我國已引進了初步的市場機制。
但是，過渡經(jīng)濟學研究發(fā)現(xiàn)了一個重要現(xiàn)象，值得林業(yè)轉型中注意，這就是所謂的“路徑依賴(Path dependence)”。這就是說，在技術發(fā)展或制度變革中，都存在“報酬遞增”或自我強化機制，這種機制一旦使制度走上某一路徑，它的既定方向就會在后來的發(fā)展中自我增強，其前途，可能是進入良性循環(huán)，迅速優(yōu)化，也可能被“鎖定 (Lockin)”在某種無效率的狀態(tài)。在計劃經(jīng)濟體制向市場體制過渡中，這種效應處處可見。主要表現(xiàn)為：①既有的體制選擇會提供強化現(xiàn)存體制的慣性 (即“習慣走老路”)；②現(xiàn)存體制下的既得利益者會形成一種另尋路徑的阻力，哪怕新體制更有效率，他們也反對，即使不得已被迫走上了改革之路，他們也會使改革扭曲。于是，初始的改革就傾向于為后續(xù)的改革劃定了范圍；③群眾在原有體制下形成的思想方法、工作作風等，會帶到改革中來，導致改革效率遞減，甚至代價更昂貴。總之，改革就像從計算機中查尋資料，一開始路徑錯了，會越走越遠離目標。這就是所謂的“路徑依賴”。
在這種錯誤路徑下，惟一的可能是靠外力拉回來，重新走上正確路徑。也就是說，改革，首先是上級部門的事，需要上級設定一個新路徑，并把事情從舊路徑中拉出來。而這種“體制外”的拉出來也許還算容易，如果涉及到舊有體制、產(chǎn)權等核心問題，解決就非常困難了。
結論是，在中國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟過渡中，開始時政府的作用非常關鍵。林業(yè)分類經(jīng)營，一開始，一定要行政力量大力干預。一旦走上新路并克服了核心障礙，相信“報酬遞增”及自我強化機制會創(chuàng)造出意想不到的效率。而這是目前國家林業(yè)局所主張的“跨越式”發(fā)展所應重視解決的問題。
制度創(chuàng)新是成功轉型的關鍵
由不可持續(xù)發(fā)展到可持續(xù)發(fā)展，由傳統(tǒng)林業(yè)到現(xiàn)代林業(yè)，這樣重大的轉變，沒有一套相應的林業(yè)制度作保障，也就是說沒有相適應的生產(chǎn)關系，是不可能成功的。
制度創(chuàng)新，包括管理體制、經(jīng)營機制及產(chǎn)權關系，而產(chǎn)權是最為核心的問題，是主要矛盾。
我國雖然有國有林、集體林及私有林之分，但沒有一種產(chǎn)權是明晰的。私有林成分暫時還不多。但即使是國有林(恰恰是國有林)產(chǎn)權也最不明確。現(xiàn)在中國的國有林分中央直接管理、省級地級縣級地方管理等情況。中央所有的林權，又受地方制約，投資主體、收益主體、責任主體都不明確，人稱“主體缺位，產(chǎn)權虛置，各級林業(yè)行政主管部門之間責任不清”。不管是哪級所有，管理權和經(jīng)營權又混為一談，形式上的企業(yè)式經(jīng)營，實際上是多頭指揮和沒有制約。
實際上，省級或縣級國有林，都屬于地方政府所有的森林。如果列為國有林，應收歸國家委托的經(jīng)營主體來經(jīng)營。這個經(jīng)營主體只對國家負責，即對全國人民代表大會和國務院負責，并完成國家以法案的形式賦予它的責任，其它任何一級地方行政機構都無權干預，也無權受益，當然也不承擔投資責任等。這樣一個國有林經(jīng)營主體，可以是一個公用事業(yè)性質的公司，也可以是一個名符其實的法人企業(yè)。當然，在一些國家，國有林是國家林業(yè)局自己經(jīng)營。但以公用公司形式為最佳。
總之，在轉型中，最重要的是理順國有林產(chǎn)權、管理權、經(jīng)營權、受益權等。建議成立企業(yè)性質的國家森林總局，各省可以設立各省分局(但不歸該省領導)，其下設經(jīng)營大區(qū)、經(jīng)營區(qū)等。134個國營森工企業(yè)，可以改造成為一級下屬的森林局。國家上馬大型林業(yè)工程，可以委托國家森林總局承辦，但要配套地給予工程投資。這個國家森林總局的使命應當是保持并不斷擴大國土森林生態(tài)系統(tǒng)，逐步改善國土生態(tài)環(huán)境，以及科學安排木材生產(chǎn)和通過發(fā)展林產(chǎn)業(yè)增加自己的收益。它應定期向中央政府(或向全國人大)提出經(jīng)營狀況報告，國家林政部門應代表中央政府為它提供政策和實施監(jiān)管等。
關于集體林，以成立集體林業(yè)主協(xié)會的方式進行經(jīng)營管理為宜，各級地方林業(yè)政府實行指導與監(jiān)控。
關于私有林，原則上以各級私有林產(chǎn)主協(xié)會或中心進行行業(yè)自我管理，各級林業(yè)政府進行指導與監(jiān)控。林產(chǎn)主中心自己研究解決自己的問題，對普遍性問題可以求助地方政府或向上反映，求得解決。國家可以從政策、科技、信息等方面給予支持。
不論是國有林、集體林及私有林，都可能有一部分是商品林。商品林的經(jīng)營必須推向市場，要嚴格按企業(yè)機制運作，投資、貸款要產(chǎn)生利潤并要收回。但商品林也不宜遍地開花，應培育幾個骨干企業(yè)，并與工業(yè)加工(如造紙)一體化，并在所在地區(qū)形成現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)帶，振興一方經(jīng)濟。這種一體化企業(yè)會極大地帶動人工林科技的發(fā)展并會輻射全國。這種林業(yè)企業(yè)，不一定都由林業(yè)部門建立。
這樣，國有林、集體林、私有林以及商品林的管理體制運行機制理順了，林業(yè)科技改革才有依附的主體。否則，全國林業(yè)科技體制改革很難進行，尤其是被推向市場的那一部分，他們找不到擁有發(fā)展活力的森林經(jīng)營主體作為依附(或服務對象)。
在這樣的新制度下，相信我國林業(yè)發(fā)展會步入正軌，并會自然地享受“自我增強”的發(fā)展效率。
科學設計政策，大膽發(fā)展私有林
在各國森林資源的數(shù)量擴張階段，一項具有神奇威力的舉措是發(fā)展私有林。因為，私有林，理論上潛在的業(yè)主是全體國民，是每一個家庭。而我國目前家庭存款總額已超過7萬億元人民幣(現(xiàn)在每月都會增長1000億元以上)，如果有某一投資機會能為這些資金帶來比存銀行更大的邊際收益，肯定這些資金就往那里流。試想，世界上還有哪一種力量比調動全體國民及每個家庭的人力資源和財力資源更有威力的呢?! 我國林業(yè)發(fā)展中，對這個問題重視不夠，這是我們的思想還不夠解放的表現(xiàn)。2001年初，國家林業(yè)局提出了這個口號，但離真正發(fā)動起群眾來，還有一大段路要走。
發(fā)展私有林，符合鄧小平關于以物質利益為國民經(jīng)濟發(fā)展動力機制的思想，以及李瑞環(huán)1999年在全國政協(xié)發(fā)表的《關于我國綠化的幾個問題》的講話精神。在發(fā)展經(jīng)濟學中，還發(fā)現(xiàn)了一個重要原理，叫“激勵相容”。所謂激勵相容，即設計某種經(jīng)濟利益機制，使活動的參與者的個人利益與設計者的既定的社會目標相統(tǒng)一，從而在誘導人們追求個人利益的同時也通過他們的同一努力實現(xiàn)著社會目標。利用“激勵相容”機制，可以很容易地實現(xiàn)社會目標，可以把大批的社會資源(人力、物力、財力…)引向國家意志。沒有這種機制，社會就會出現(xiàn)懶人、死錢、廢物，社會發(fā)展的成本、代價會極其昂貴。
改革開放以來，我國其它行業(yè)對這種激勵機制原理的利用卓有成效，私人企業(yè)也如雨后春筍，所以很快走出了短缺經(jīng)濟時代。然而，惟有在森林資源發(fā)展上，仍是春風不度!
制定發(fā)展私有林的政策，必須解決以下4個問題：
一是解決產(chǎn)權問題。目前制約產(chǎn)權的最大障礙是土地所有權。在現(xiàn)行憲法基礎上，土地是國家的，不可以買賣。我們認為可以采取某種變通或特許方式解決這個問題，如規(guī)范土地使用權的市場化轉讓。如果允許的使用權時限足夠長，又可以自由轉讓，也是可以被業(yè)主接受的。這是根本性的問題。不徹底解決這個問題，私有林業(yè)主最終不會有長期經(jīng)營思想，也不會考慮土地改良這類基本經(jīng)營措施。而解決了這個問題，被鎖定的土地價值，就可以被激活并進入流通，這本身會增加巨額的財政收入，何況又可使土地增值。
目前采取承包經(jīng)營方式，理論上可以一包50年或70年不變，但并未引發(fā)群眾的熱情。據(jù)了解，林業(yè)上的土地承包期實際上不如農(nóng)業(yè)長，據(jù)在福建、廣東兩省的了解，30年都還不敢干。
二是設計好激勵政策。比如，只要按經(jīng)批準的造林計劃造林，國家可以無償提供苗木，或若干年內給予免稅優(yōu)惠(法國是造林免稅30年)，或提供技術指導。只要造林主掏出7000元造林，馬上就可以得到3000元的補貼，他的資金很快變成了1萬元，將無人不為之，而國家得到的是森林資源。盡管產(chǎn)權是私人的，但它畢竟是國民產(chǎn)值。這種政策在很多國家都使國民趨之若婺，迅速形成了造林熱潮。
三是為私有林發(fā)展儲備后續(xù)政策。一旦私有林大規(guī)模出現(xiàn)，林主的經(jīng)營積極性肯定會下降，因為他們這時會發(fā)現(xiàn)個體經(jīng)營森林有一系列實際困難，如修林道、防火、防治病蟲害等，這些事情皆非個人所能為之。這個時候，政策儲備中的合作化經(jīng)營，或建立森林轉讓市場機制等措施必須跟上來。私有林是一把雙刃劍，應預料到這一點，采取措施以趨利避害。
四是運用綠色政策，控制經(jīng)濟林規(guī)模，激勵經(jīng)營天然林。私有林，按經(jīng)濟法則發(fā)展，肯定大部分都是經(jīng)濟林或速生林，這并不完全合乎國家目標。為了解決這個問題，對在生態(tài)敏感地段營造生態(tài)防護林或多功能森林，或天然林的，國家、地方政府或受益部門應給予生態(tài)補償，或國家采取更加優(yōu)惠的政策替代這種補償，以使林主能通過生態(tài)效益獲得收益。
利用區(qū)域優(yōu)勢建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)帶
區(qū)域優(yōu)勢或比較優(yōu)勢，是發(fā)展經(jīng)濟學中非�？粗氐囊粋�原理。
分析區(qū)域資源環(huán)境(如光熱水土條件)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構、區(qū)域貿(mào)易、區(qū)域經(jīng)濟合作、城市化程度、區(qū)域基礎設施建設，以及社會傳統(tǒng)等因素，就會發(fā)現(xiàn)在某些地區(qū)，現(xiàn)代工業(yè)人工林，或公益林(森林旅游區(qū))，或多功能森林，是容易發(fā)展起來的。從各方面因素考慮，我國南方具備全球不可多得的現(xiàn)代工業(yè)人工林發(fā)展條件。這一點早已為獨具慧眼的國外大企業(yè)所看重，可惜因林業(yè)投資環(huán)境較差，他們難以進來，已進來的也多已焦頭爛額。但外商仍深有信心。遺憾的是國內尚無大型企業(yè)涉足。
我國南方如能成長起三五個大規(guī)�，F(xiàn)代化林業(yè)企業(yè)，會極大地促進我國的林業(yè)轉型。
法國阿基坦、剛果黑角市、巴西中東部、美國東南部、泰國巴真府、智利中部及新西蘭、印尼等都崛起了一批現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)帶。
關于西部退耕還林
目前西部推行的以糧換林、退耕還林政策，值得深入考慮。中央的政策和領導人的講話的實質，是在西部水土流失區(qū)合理解決農(nóng)、林、牧三業(yè)的占地矛盾。不解決這種占地沖突，西部生態(tài)環(huán)境肯定會進一步惡化，但解決這種占地沖突的辦法有多種。“以糧換林換草”，是中央的一種措施，其目的還在于啟動生態(tài)環(huán)境建設，解決農(nóng)林牧占地矛盾。但以糧換林本身，決非是問題的實質所在。
在很多國家，也都經(jīng)歷過農(nóng)村，特別是山區(qū)、水土流失區(qū)的農(nóng)、林、牧占地沖突，也都出現(xiàn)過惡性循環(huán)。打破這種惡性循環(huán)的秘訣，是推行“農(nóng)—林—牧人工生態(tài)系統(tǒng)”，簡單地說，就是倡導山區(qū)的農(nóng)業(yè)、牧業(yè)集約經(jīng)營(或半集約經(jīng)營)，同時保全并修補尚存的森林植被，并通過營造片林(也可以有不同的經(jīng)營程度)，構建起山地森林生態(tài)系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)中，因地制宜鑲嵌進集約經(jīng)營的農(nóng)田或牧場。由于森林的點、片、面構成一種系統(tǒng)，所以不會有水土流失。農(nóng)田、牧場可以位于山頂，也可以位于坡面或鄰近溝谷。發(fā)展這種農(nóng)—林—牧人工生態(tài)系統(tǒng)的成本不高，且深受農(nóng)民歡迎。
很多國家都在推行這種“農(nóng)—林—牧人工生態(tài)系統(tǒng)”。我國有科學家曾提出過類似設想，但未見樣板出現(xiàn)。建議搞個示范。
林業(yè)轉型發(fā)展需要一批超大工程項目牽引
沒有重點就沒有一般。沒有巨型的航空母艦劈波斬浪，開辟新航道是很困難的。中國林業(yè)轉型呼喚大手筆、大動作，并以此帶動整個艦隊駛向新航道。中國林業(yè)，再也不能搞小農(nóng)經(jīng)濟了。
大型、超大型項目可以分大型林工一體化項目和大型生態(tài)建設項目。國家林業(yè)局新一屆領導集體整合的六大林業(yè)工程，是一個很好的思路。但這些大項目，應進一步挑出重點，進一步與林業(yè)轉型、林業(yè)改革掛鉤運作
林業(yè)——中國惟一的短缺經(jīng)濟部門正面臨歷史機遇
改革開放以來，我國國內生產(chǎn)總值已由1978年的不足1萬億元，增加到了2001年的9．65萬億元，經(jīng)濟總量已躍居世界第7位。國民收入也快速增長，已由1975年的人均收入約200~400元，上升到了2000年的6000~8000元，城鎮(zhèn)居民收入年增約5%，農(nóng)村約為 2．2%。全國個人儲蓄總額已達7萬億元。標志一個國家居民生活水平的恩格爾系數(shù)，已由1991年的53．8％，下降到 1997年的46．4％，估計目前約在45％上下。根據(jù)恩格爾系數(shù)，40%~50%為小康水平，20%~40%為富裕，20%以下為富有。中國雖然存在城鎮(zhèn)工人下崗、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下等困難，各地區(qū)發(fā)展也不平衡，但中國已然步入了小康階段。
在這種情況下，國家事實上已宣告不再依靠采伐森林積累國家發(fā)展的原始資本，并宣布開始向森林生態(tài)建設投入巨額資金。從此，政府已有余力扶持林業(yè)。
這說明，中國林業(yè)的發(fā)展背景，數(shù)千年以來第一次發(fā)生了逆轉；還說明，中國林業(yè)發(fā)展現(xiàn)在有挖掘不盡的財政金庫，光群眾手中就有數(shù)萬億人民幣。
前面提到的國人的期待與意愿，更是一種無價的資源。
因此，林業(yè)部門，必須清醒地認識到這種形勢和這種種的有利資源，用大氣魄、大手筆，結合林業(yè)大轉型，繪制出林業(yè)發(fā)展的大宏圖！
中國林科院科技信息研究所 侯元兆 |
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