目前，美國國會正在尋求修改美國反補貼法不適用于非市場經(jīng)濟國家的規(guī)定。在美國民主黨控制國會以后，為了在明年中期選舉中獲勝，更加會推動相關(guān)法案的通過�？梢灶A測的是，在今后相當長的時期內(nèi)，我出口企業(yè)遭受反補貼調(diào)查將和反傾銷一樣成為常態(tài)；應(yīng)對國外反補貼調(diào)查將成為我國遭遇貿(mào)易摩擦的主流，甚至超越反傾銷。
2004年，我國遭受了由加拿大發(fā)起的3起反補貼調(diào)查，產(chǎn)品涉及戶外燒烤架、碳鋼和不銹鋼緊固件、復合地板。這是我國遭受的首次反補貼調(diào)查，加拿大也成為首個對我國發(fā)起反補貼調(diào)查的WTO成員。
如果說加拿大對我國發(fā)起反補貼調(diào)查是我國遭受其他WTO成員反補貼調(diào)查危險信號的話，那么，最近美國對我國銅版紙進行的反補貼調(diào)查則是我國遭受國外反補貼調(diào)查的劃時代。而且可以預測的是，在今后相當長的時期內(nèi)，我國除將繼續(xù)遭受大量國外反傾銷調(diào)查外，遭受國外反補貼調(diào)查也將成為常態(tài)。我國政府如何調(diào)整外貿(mào)政策以及我國出口企業(yè)如何應(yīng)訴反補貼調(diào)查，將是一個亟待考量和解決的問題。
一、銅版紙反補貼案基本案情
2006年10月31日，美國新頁(NewPage)紙業(yè)集團向美國商務(wù)部提交申請，對原產(chǎn)于我國的銅版紙(CoatedFreeSheetPaper)進行反傾銷和反補貼立案調(diào)查。2006年11月20日，美國商務(wù)部立案調(diào)查。2006年12月1日，美國商務(wù)部選擇我國國內(nèi)最大的兩家銅版紙出口商金東紙業(yè)（江蘇）有限公司和山東晨鳴紙業(yè)集團作為調(diào)查的強制應(yīng)訴方。2006年12月4日，美國商務(wù)部向我國政府和上述兩家企業(yè)發(fā)出了反補貼稅調(diào)查問卷。2006年12月15日，美國國際貿(mào)易委員會裁定，我國出口銅版紙的補貼和傾銷行為給美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了實質(zhì)性損害和損害威脅。
2006年12月至2007年2月，中國政府、金東紙業(yè)和晨鳴紙業(yè)分別向美國商務(wù)部提交了對上述調(diào)查問卷和補充問卷的答卷。
2007年1月9日，中國商務(wù)部向美國國際貿(mào)易法院提起要求頒布臨時禁令、禁止美國政府對華反補貼調(diào)查的訴訟請求。
2007年3月29日，美國國際貿(mào)易法庭裁定，美國商務(wù)部有權(quán)考慮是否對中國企業(yè)啟動反補貼調(diào)查。
2007年3月30日，美國商務(wù)部宣布對原產(chǎn)于中國的銅版紙作出反補貼初裁（初裁結(jié)果見表1）。
2007年3月26日，申訴方請求根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)》第705節(jié)(a)款第1項，將這項反補貼調(diào)查的終裁和相應(yīng)的反傾銷調(diào)查結(jié)合在一起。
2007年10月18日，美國商務(wù)部對原產(chǎn)于中國的銅版紙作出反傾銷和反補貼終裁(見表2)。
美國國際貿(mào)易委員會將于2007年11月30日對本案作出最終損害裁決。
二、銅版紙反補貼案的法律和經(jīng)濟分析
美國的反傾銷調(diào)查和反補貼調(diào)查一般遵循下列程序，美國商務(wù)部負責傾銷和補貼的調(diào)查，美國國際貿(mào)易委員會負責損害調(diào)查。在此案中，依據(jù)美國的現(xiàn)有法律，在美國商務(wù)部不承認中國市場經(jīng)濟地位的前提下，存在兩個方面的問題：一是能否對中國進行反補貼調(diào)查？二是反傾銷和反補貼能夠進行合并調(diào)查？
首先，美國反補貼法適用于中國違背美國的司法制度。
美國現(xiàn)行成文法的規(guī)定。美國現(xiàn)有的反補貼法規(guī)定在《1988年綜合貿(mào)易和競爭法》。《1988年綜合貿(mào)易和競爭法》的早期文本曾明確規(guī)定，在補貼可被合理認定和計算的情況下，反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家。該條款后來被刪除了。所以，從法律層面看，它是否適用于非市場經(jīng)濟國家是不明確的。
美國判例法的規(guī)定。在1984年的碳鋼條反補貼案中，美國商務(wù)部裁定，反補貼法不適用于非市場經(jīng)濟國家。美國商務(wù)部認為，對于補貼沒有意義以及無法公正認定和計量的經(jīng)濟體而言，反補貼法不適用。美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)不服美國商務(wù)部在碳鋼條案中的裁定，要求美國國際貿(mào)易法院對此案進行司法審查。美國國際貿(mào)易法院支持了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的訴求，認為美國反補貼法應(yīng)當適用于非市場經(jīng)濟國家。來自非市場經(jīng)濟國家的生產(chǎn)商不服美國國際貿(mào)易法院的判決，上訴至美國聯(lián)邦上訴法院。美國聯(lián)邦上訴法院否定并撤銷了美國國際貿(mào)易法院的判決，支持了美國商務(wù)部的意見，認為美國反補貼法不適用于非市場經(jīng)濟國家。
23年來，美國政府在進行反補貼調(diào)查時，一直遵循著這個先例，所以一直沒有對中國真正實施過反補貼調(diào)查。在其后的發(fā)展中，美國雖然仍不承認中國的市場經(jīng)濟地位，但個別行業(yè)如果通過了美國商務(wù)部還規(guī)定了市場導向行業(yè)的測試標準，也就按市場經(jīng)濟標準對待該行業(yè)，但規(guī)定的條件非常嚴格，要求中國生產(chǎn)商主動申請，到目前也幾乎沒有企業(yè)達到該標準。所以，在美國的現(xiàn)有成文法和判例改變前，美國司法部自行改變美國的司法慣例，是違背美國的司法制度的。
目前，美國國會正在尋求修改美國反補貼法不適用于非市場經(jīng)濟國家的規(guī)定，例如國會議員英格利希提出的《美國貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》，已經(jīng)在美國眾議院籌款委員會獲得通過，其主要內(nèi)容為：授權(quán)美國反補貼法適用來自非市場經(jīng)濟體(如中國)的進口。在美國民主黨控制議會以后，為了在明年中期選舉中獲勝，更加會推動該項法案的通過。在該法案獲得通過前，美國急不可耐的行為，完全是出于國內(nèi)政治和貿(mào)易保護的需要，連起碼的國內(nèi)法都不遵守。那么，我們看看加拿大是怎樣做的呢？2004年加拿大反補貼法修改前，同美國一樣，反補貼法不適用于非市場經(jīng)濟國家，不能對中國提起反補貼調(diào)查，修改后的法律規(guī)定：可以對非市場經(jīng)濟國家適用反補貼調(diào)查，但前提是承認非市場經(jīng)濟國家的所有行業(yè)為市場經(jīng)濟地位，除非申請人能夠提供出口商非市場經(jīng)濟操作的證據(jù)，這就意味著增加了申請人同時申請反傾銷和反補貼調(diào)查的難度，對出口商相對公平一些。美國在沒有給予出口商市場經(jīng)濟地位的情況下，直接對我國出口企業(yè)實施反補貼調(diào)查，完全是濫用貿(mào)易救濟措施。
其次，美國商務(wù)部在認定補貼的一些做法也缺乏合理性。
美國商務(wù)部在終裁中，仍然認為中國應(yīng)訴企業(yè)獲得的所有銀行貸款均為優(yōu)惠貸款，而將其認定為補貼，并認定中國不存在商業(yè)化運作的銀行體系，進而對基準利率采用替代做法是根本錯誤的。本案中，美國商務(wù)部在裁定中國的銀行貸款利率構(gòu)成補貼時，即銀行向中國兩家銅版紙生產(chǎn)商提供的貸款利率是否低于市場利率這個問題上，采用了第三方數(shù)據(jù)。美國商務(wù)部的初步裁定使用了來自37個國家的數(shù)據(jù)來評估市場導向的貸款利率。美國商務(wù)部這一做法違反了WTO《補貼和反補貼協(xié)定》的規(guī)定，如果在使用中國數(shù)據(jù)時存在特殊困難，由于中國國內(nèi)主要適用的條款和條件并不一定都可以作為適合的基準時，才允許WTO成員方在針對中國提起的反補貼案件中使用第三方數(shù)據(jù)。因此，美國商務(wù)部在使用第三方數(shù)據(jù)之前，應(yīng)該首先嘗試使用中國的數(shù)據(jù)。但美國商務(wù)部認為中國的銀行系統(tǒng)并不是以市場為導向運行的。此外，選擇第三方的方法上有問題，完全可以選擇一個與中國情況相近的單個國家的情況，而不必采取37個國家的數(shù)據(jù)來評估。在2004年加拿大對我國提起的燒烤架反補貼案中，在核查補貼時，加拿大邊境署將中國出口企業(yè)獲得的貸款利率與中國非國有銀行的貸款利率進行了比較，認為有可比性，因而裁定出口企業(yè)獲得的貸款利率與市場商業(yè)利率有可比性，沒有獲得優(yōu)惠貸款。
另外，美方在其他補貼項目認定，補貼幅度計算等方面都存在著錯誤。
最后，美國對中國銅版紙實施反傾銷、反補貼合并調(diào)查措施違背WTO的公平性原則。
從美國商務(wù)部的終裁來看，金東紙業(yè)(江蘇)有限公司的凈補貼率為7.40%，傾銷幅度為21.12%，這樣將對該公司征收的反傾銷和反補貼稅率為28.50%；山東晨鳴紙業(yè)集團股份有限公司的凈補貼率為44.25%，傾銷幅度為99.65%，這樣將對該公司征收的反傾銷和反補貼稅率為143.9%；其他大部分企業(yè)的凈補貼率為7.40%，傾銷幅度為99.65%，這樣將對該公司征收的反傾銷和反補貼稅率為107.05%。我們按美國的統(tǒng)計說法來看，美國每噸銅版紙價格為1000美元，我國出口企業(yè)的為每噸銅版紙價格為800美元，這樣以美國的價格為基準，我國的銅版紙價格出口價格比美國低20%，而對我國征收最低28.50%，最高為143.9%的反傾銷和反補貼關(guān)稅，大大超出了美國產(chǎn)業(yè)需要救濟的程度，因為征收的反傾銷稅和反補貼稅只要達到20%，就已經(jīng)完全修復了貿(mào)易扭曲。
三、法律程序解決美國對我國啟動反補貼調(diào)查的判斷
針對美國對我國發(fā)起的一系列反補貼調(diào)查，從法律程序來講，我們可以有兩條路可以走，一是內(nèi)部程序即美國的國內(nèi)程序，在銅版紙反補貼案中，我國政府已經(jīng)向美國國際貿(mào)易法院提出了申訴，如果敗訴，還可以向美國上訴法院上訴。二是外部程序即向WTO爭端解決機制申訴，銅版紙反補貼案中，我國政府已經(jīng)提請了WTO爭端解決機制下的磋商請求，但磋商失敗，下一步可以提請WTO成立專家組。上述兩種程序都存在相當大的風險，從美國的國內(nèi)程序來看，美國這次在違背美國現(xiàn)有法律直接對我國發(fā)起反補貼調(diào)查，顯然在美國國內(nèi)各利益集團中已經(jīng)達成了共識，雖然美國奉行三權(quán)分立制度。但當面對所謂美國國家利益時，尤其對于外部來說，美國“按章辦事”的情況就比較少了。通過WTO解決勝訴可能性也未必很大，首先對于非市場經(jīng)濟國家是否能提起反補貼調(diào)查，并沒有界定，其次對于能否同時提起反傾銷和反補貼調(diào)查也沒有規(guī)定。在WTO反傾銷和反補貼規(guī)則本身就非常模糊的情況下，我們怎么能指望WTO爭端解決機制公正的裁決呢？況且，這兩種程序本身時間非常漫長。
四、銅版紙案將是我國遭受國外反補貼調(diào)查的分水嶺
美國對我國進行的銅版紙反補貼調(diào)查，將使我國今后面臨更多的反補貼調(diào)查，不僅來自于美國，而且將使歐盟、澳大利亞、日本、印度等中國大的貿(mào)易伙伴爭先效仿，我國將面臨空前的反補貼調(diào)查壓力。在今后相當長的時期內(nèi)，應(yīng)對國外反補貼調(diào)查將成為我國遭遇貿(mào)易摩擦的主流，甚至超越反傾銷。
從危害性上來看，反補貼調(diào)查遠遠大于反傾銷調(diào)查，反補貼調(diào)查反的是政府的補貼行為，針對的是政府，但影響的是一個整體的行業(yè)，一旦一個產(chǎn)品遭到國外反補貼調(diào)查成功，整個行業(yè)出口將受到阻止，甚至完全把該產(chǎn)品驅(qū)逐出國外市場。
根據(jù)WTO網(wǎng)站統(tǒng)計，1995年至2004年，共有17個成員啟動了176起反補貼調(diào)查，最終采取反補貼措施108起，其中發(fā)起反補貼調(diào)查最多的成員分別是美國(70起)、歐盟(42起)、加拿大(16起)和南非(11起)。從總體趨勢來看，1995年至1999年，呈上升趨勢，1999年以后呈下降趨勢。
但由于我國處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段，即向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，遭受反補貼的案件將會更多一些。例如美國自去年10月對我國銅版紙發(fā)起反傾銷反補貼合并調(diào)查以來，到目前為止又相繼對我國的標準鋼管、薄壁矩形鋼管、非公路用輪胎、復合編織袋、橡膠磁等發(fā)起反傾銷反補貼合并調(diào)查，頻率之快、涉及產(chǎn)品范圍之廣、影響之深，在全球貿(mào)易救濟史上是罕見的。目前，美國紡織團體協(xié)會正積極醞釀對中國服裝發(fā)起反補貼調(diào)查申請。今后鋼鐵、機床設(shè)備、塑料、家具等商品也將成為反補貼調(diào)查的重點。雖然到目前已有76個國家承認中國的市場經(jīng)濟地位，中國企業(yè)應(yīng)訴反傾銷的國際環(huán)境正在逐步得到改善，但應(yīng)對反補貼的難度在增大。
五、我國應(yīng)對國外反補貼調(diào)查的困境和制度創(chuàng)新
我國在應(yīng)對國外反補貼調(diào)查時存在以下困境：第一，在我國政府在WTO義務(wù)下補貼的認識不足。我國政法和企業(yè)在應(yīng)對國外反補貼調(diào)查案件時，無論是從制度安排上還是應(yīng)對策略上都存在不足，例如政府(尤其是各地方政府)在發(fā)展經(jīng)濟的道路上應(yīng)當充當何種角色才能避免授人口實？應(yīng)當采用什么樣的政策支持和鼓勵企業(yè)的發(fā)展？政府制定的政策應(yīng)當怎樣才能符合WTO《補貼和反補貼協(xié)定》？這是我們應(yīng)當立即考慮的問題，否則就是在幫企業(yè)的倒忙。第二，企業(yè)(中介組織)在應(yīng)對國外反補貼調(diào)查的經(jīng)驗不足，這與我國遭遇的反補貼調(diào)查案件比較少和意識薄弱有關(guān)。第三，我國理論界對WTO補貼和反補貼理論、美國和歐盟的反補貼法的研究上存在不足，實踐缺乏理論的指導。第四，我國現(xiàn)有制度與WTO制度相融性上存在距離，缺乏制度上的創(chuàng)新。同時，中國的迅速崛起也使一些國家產(chǎn)生了警覺。
反補貼調(diào)查主要是針對的政府行為，這就要求我國各級政府應(yīng)當進行制度上的真正創(chuàng)新，既符合有中國特色的社會主義發(fā)展思路，又要滿足WTO《補貼和反補貼協(xié)定》的要求。例如上述因素是我國面對國外反補貼調(diào)查時面臨的主要困境，而這種困境將主要是制度困境，因為反補貼調(diào)查主要反的是政府行為。對于地方政府的行為也應(yīng)當進行必要的規(guī)范，例如美國進兩年開始對中國貿(mào)易環(huán)境的年度評估報告已經(jīng)將中國地方政府行為納入了考察范圍。如何在保持我國經(jīng)濟制度的前提下，進行制度創(chuàng)新，融入WTO體制，深入落實科學發(fā)展觀，將是我國政府面臨的考驗。
表1
|
生產(chǎn)商/出口商 |
凈補貼率(%) |
|
金東紙業(yè)(江蘇)有限公司(GoldEastPaper(Jiangsu)Co.，Ltd.) |
20.35 |
|
山東晨鳴紙業(yè)集團股份有限公司(ShandongChenmingPaperHoldingsLtd) |
10.90 |
|
其他中國企業(yè) |
18.16 |
表2：美國商務(wù)部對原產(chǎn)于中國的銅版紙作出的反傾銷和反補貼終裁結(jié)果
|
|
涉案企業(yè) |
凈補貼率(%) |
|
反
補
貼 |
金東紙業(yè)(江蘇)有限公司(GoldEastPaper(Jiangsu)Co.，Ltd.) |
7.40 |
|
山東晨鳴紙業(yè)集團股份有限公司(ShandongChenmingPaperHoldingsLtd) |
44.25 |
|
其他企業(yè) |
7.40 |
|
反
傾
銷 |
涉案企業(yè) |
傾銷幅度(%) |
|
金東紙業(yè)(江蘇)有限公司(GoldEastPaper(Jiangsu)Co.，Ltd.)/金華盛紙業(yè)(蘇州工業(yè)園區(qū))有限公司(GoldHuaShengPaper(SuzhouIndustryPark)Co.Ltd)/中國Union(澳門海外商業(yè))有限公司(ChinaUnion(MacaoCommercialOffshore)CompanyLtd.)) |
21.12 |
|
山東晨鳴紙業(yè)集團股份有限公司(ShandongChenmingPaperHoldingsLtd) |
99.65 |
|
山東兗州天章紙業(yè)有限公司(YanzhouTianzhangPaperIndustryCo.Ltd.) |
21.12 |
|
普遍 |
99.65 |
