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2008-07-30
科學時報 |
2000年～2005年，全球每年減少森林面積730萬公頃，不安全的產(chǎn)權被認為是主因之一。世界銀行的一份報告曾估計，全世界有160萬人的生計完全依賴森林，4億人直接依賴森林為生。國際林業(yè)研究中心估計24億人的生計與森林相關，而他們是相對貧困的，森林問題與貧困互為因果。
7月14日，《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布。《意見》又稱為“集體林權制度改革21條”，共分5個部分、21條。這項改革最核心的內容是明晰產(chǎn)權，就是在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權人的主體地位。
“產(chǎn)權作為森林問題之一，必然十分關注公平的問題。”日前，在北京地球村環(huán)境教育中心舉辦的“林權改革與森林保護”座談會上，中國林科院林業(yè)研究所研究員劉金龍一再強調林權改革應細化、再細化。
產(chǎn)權清晰最重要
專家們認為，此次林改在體制設計上有利于生態(tài)保護，短期內森林覆蓋率將有一定改善，但要在長期實現(xiàn)優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的目標，還須進一步采取措施深化林改，包括穩(wěn)定林農(nóng)預期、下放采伐權、提高生態(tài)補償標準并改革林業(yè)管理模式。
林權是一項重要的財產(chǎn)權，在資本主義國家分為國有林權和私有林權。由于森林在國民經(jīng)濟生活中有重要地位，盡管私人業(yè)主對其森林享有所有權，但法律對其采伐、銷售作了嚴格限制。
我國現(xiàn)有集體林面積占全國林業(yè)總面積的57.55%，其中經(jīng)濟林和竹林分別占全國的90%以上，在中國林業(yè)發(fā)展中占有重要地位，總經(jīng)濟價值至少在2萬億元以上。
劉金龍說：“建國以來的歷次林改以種樹為重點，效果都不理想，且對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了較大破壞。而這次林改將農(nóng)民利益放在第一，以人為出發(fā)點，會產(chǎn)生較大影響�！�
回顧歷史，中國的林權改革曾經(jīng)歷了頻繁的產(chǎn)權關系變化，劉金龍認為：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制以后的多數(shù)林業(yè)產(chǎn)權變化是遵循效率優(yōu)先的，但其實際效果卻反映了基層的權力關系，在公平上失衡并且結果失敗，只有在農(nóng)區(qū)的林權私有化看來是成功的�！�
究其根源，首先就是產(chǎn)權關系間利益空間動力不足，并且集體林區(qū)產(chǎn)權組合復雜，國有林區(qū)產(chǎn)權改革不明朗，產(chǎn)權格局和歷史變化脈絡不清。
“改革開放以來，林業(yè)部門本身是產(chǎn)權利益鏈條中的一個成員，它參與了權力分配。但同時，林業(yè)部門開展林權改革的壓力也很大，這包括其自身的行政改革和對我國整個林業(yè)概況的明晰。因此，林業(yè)部門要想作為弱勢群體的代言人還需要很大的努力�！眲⒔瘕堉毖圆恢M。
因此，《意見》要求，明晰產(chǎn)權要維護“兩性”。一是維護家庭承包經(jīng)營的長期性，承包期為70年，期滿后還可以繼續(xù)承包；二是維護承包經(jīng)營的物權性。集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶對集體林使用權和林木所有權享有平等的初始分配權，即承包經(jīng)營權。根據(jù)《物權法》規(guī)定，林地承包經(jīng)營權為用益物權，農(nóng)民對林地依法享有占有、使用、受益和處置的權利。這就讓農(nóng)民吃下了“定心丸”，真正做到“山定權、人定心、樹定根”。
實際效果須長期觀察
劉金龍介紹，目前世界其他國家與森林相關的權力趨向于向社區(qū)和私人轉移。
例如，亞太地區(qū)大約10%的公有林的管理權賦予了社區(qū)，而私有企業(yè)獲得了24%的公有林的管理權。在南美洲，尤其是巴西，公有森林被私有化，非洲案例更是展示了產(chǎn)權從國家和社區(qū)向私有轉移過程中的沖突。
但是，美洲的其他一些國家政府采用生態(tài)服務市場化機制促進私有森林的保護。
回到我國的林權制度上，劉金龍指出，首要問題是確保產(chǎn)權的安全性。之前，我國林權分割過細；政府在采伐、銷售等環(huán)節(jié)上控制較大；政策和法律體系對森林產(chǎn)權安全性重視程度不高等。
針對改革后確立的新林權制度，劉金龍認為，實踐時間還不長，此次林改是對農(nóng)村集體所有稀缺資源的制度改革，對公平性要求高，而且主體改革推進的同時還需要一系列配套措施，作為漸進式改革，其最終成果還有待觀察。
“林權問題總體上更主要的是社會學問題，而不僅僅是一個經(jīng)濟學問題，很復雜。”
劉金龍分析說，由于此前政策變動頻繁，農(nóng)民對未來預期仍然存在不確定性，一旦有風吹草動，可能會招致對林地的破壞性采伐�，F(xiàn)行森林采伐限額管理制度導致不少林木到了可以間伐或砍伐的時候卻無法獲得砍伐指標，林農(nóng)積極性大打折扣。
此外，生態(tài)效益林補償標準太低。據(jù)悉，國家對每畝補償5元，而各省標準不一，但基本低于國標，而且這種補助很多林農(nóng)得不到。生態(tài)林和商品林收益差距過大，不利于調動林農(nóng)護林積極性。林業(yè)部門也存在一定問題，在改革中既是裁判又是運動員，很可能對改革產(chǎn)生阻礙作用。
“稅費是一個核心問題，還有林業(yè)部門行政管理制度重建；基層森林管理組織模式的確定（森林經(jīng)營方向）；林業(yè)政策過程要確保農(nóng)戶參與決策的程序，不能停留在原則上；同時，還需要拓展其他利益群體參與的空間�！币虼�，劉金龍表示，要實現(xiàn)林改后生態(tài)長期優(yōu)化的目標，還須進一步采取措施深化林改。
劉金龍建議，林業(yè)改革在有了清晰而安全的產(chǎn)權后，要倡導變單一的森林資源國家所有為更為復雜的產(chǎn)權組合，并且促進傳統(tǒng)的森林管理制度，增強產(chǎn)權擁有者的維權和可持續(xù)管理森林的能力。林業(yè)部門應支持弱勢群體，向貧困人口提供更好的森林資源。
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