長期粗放型發(fā)展模式在推動經濟快速增長的同時，也過度消耗了寶貴的自然資源和環(huán)境容量。盡管國家采取了一系列措施，并不斷提高環(huán)保投資，但環(huán)境治理和生態(tài)恢復的速度依然跟不上污染和破壞的速度，環(huán)境整體質量并未根本好轉，局部持續(xù)惡化，實現(xiàn)全面小康社會與資源環(huán)境支撐的矛盾十分尖銳。黨的十七大明確提出，我國經濟增長的資源環(huán)境代價過大。長此以往，資源將難以為繼，環(huán)境將不堪重負，轉變傳統(tǒng)的發(fā)展模式和經濟增長方式勢在必行，其中一個重要舉措就是實施節(jié)能減排戰(zhàn)略。
減排措施力度空前 但形勢依然嚴峻
國家“十一五”規(guī)劃綱要提出，2010年，萬元GDP能耗較2005年下降20％，主要污染物(COD、SO2)同比減排10％。原國家環(huán)保總局、國家發(fā)改委等國家部委制定了一系列的相關政策和配套措施，鼓勵全民參與，實行源頭預防、過程控制和末端治理三管齊下的策略，并實施分區(qū)減排、分類減排，減排力度可謂空前。一些省份污染物減排初見成效。較2005年相比，2006年，江蘇省COD同比減排2.9％，北京市SO2同比減排7.9％，天津3.8％、江蘇3.8％、甘肅3.0％，都基本或圓滿完成了既定的階段性任務。
但就全國而言，減排形勢不容樂觀。同年COD與SO2排放量均不降反增，前者增排1.0％，后者增排1.5％。直至2007年第三季度，COD和SO2排放量才首次雙雙下降。未來3年，兩者每年減排幅度均需超過3.0％，甚至3.5％，減排形勢非常嚴峻。
完成減排目標存在可能 但難度極大
經濟、行業(yè)超常發(fā)展，機制、體制不完善，是“十五”污染物減排目標未完成的重要原因
早在2001年，《國家環(huán)境保護“十五”規(guī)劃》已提出污染物減排目標和方案，要求2005年，S O2、塵(煙塵及工業(yè)粉塵)、COD、NH3－N、工業(yè)固體廢物等主要污染物排放量比2000年減少10％。但是，上述目標多未實現(xiàn)，其中COD減排2.1％，S O2則不降反增27.8％。原因主要有三:
一是經濟超預期增長。“十五”污染物減排目標基于年均7.0％的經濟增速，但實際增速達9.5％。若按規(guī)劃的發(fā)展速度，而保持污染物實際排放強度(90.5噸/萬元)，C O D 減排了12.8％，超額完成既定目標，S O2增排13.8％，不足統(tǒng)計數(shù)據(jù)27.8％的一半。
二是部分行業(yè)的超常規(guī)發(fā)展。2000年~2002年，S O2減排3.4％。2002年~2005年，S O2增排32.3％，其中86.6％的增量由火電貢獻，火電SO2排放量占工業(yè)的比重已由2002年的48.7％增至2005年的60.0％。2001年~2002年，原國家環(huán)保總局審批的火電項目共83個，2003年~2005年猛增至557個，火電項目占總項目的比例由2001年的12.8％增至2005年的39.2％。SO2排放量的不降反增與火電項目的超常規(guī)發(fā)展明顯相關。
三是機制、體制不完善，保障措施不力。由于缺乏問責機制，加之環(huán)保部門“人微言輕”，環(huán)境監(jiān)管力量薄弱。“以新帶老”和“上大關小”等環(huán)評措施及“三同時”制度不能有效落實，一些明文規(guī)定淘汰的企業(yè)死而不僵、死灰復燃，市縣及以下尤為如此。環(huán)保投入不足，盡管城市生活污水處理率不斷增長，但難以滿足實際處理需要，我國城鎮(zhèn)生活COD排放量仍以3.0％以上的速度持續(xù)增長。
機制體制既是減排的難點，亦是減排的盲區(qū)。因此，地區(qū)污染物減排難度更甚于行業(yè)。
完成“十一五”減排目標存在可能，但制約“十五”減排的因素依然存在，加之措施的“滯后效應”，“十一五”減排壓力巨大.
根據(jù)預測，如果工業(yè)COD減排15.0％左右，SO2減排11.0％左右，生活COD減排7.0％左右，S O2維持近幾年排放量。其中造紙行業(yè)COD減排超過15.0％，火電機組的脫硫率達64.0％，城鎮(zhèn)生活污水處理率約67.5％～71.0％，完成“十一五”減排目標是可能的。但完成上述目標壓力很大，主要在于:
首先，經濟依然快速發(fā)展。根據(jù)前兩年發(fā)展態(tài)勢，“十一五”期間的經濟年均增速不會低于10％。按規(guī)劃的7.5％的發(fā)展速度和污染物的實際排放強度，2010年，億元GDP排放COD和SO2分別為56.8噸、102.3噸，而按10％～11％的經濟增速，屆時COD和SO2的排放強度
將分別為48.4噸～50.6噸/億元、87.1噸～91.2噸/億元，若排放強度保持不變，而按7.5％的發(fā)展速度，則2010年，COD和SO2均需減排19.8％～23.3％。難度之大，可想而知。
其次，“兩高一資”行業(yè)亦將快速發(fā)展。盡管較2005年有所下降，2006年，原國家環(huán)�？偩峙男律匣痣婍椖繑�(shù)占總項目數(shù)的比重仍然超過1/3，達到34.5％。2007年第一季度，鋼鐵、有色、化工、電力、石油加工及煉焦、建材六大高耗能、高污染行業(yè)增加值增長了20.6％，高出規(guī)模以上工業(yè)增速2.3個百分點�！笆濉蹦┢趯徟椖恳阎鸩匠蔀椤笆晃濉睍r期的老污染源，進一步加劇了污染物減排壓力。
再次，機制、體制仍不完善，保障措施仍需強化。盡管“十一五”減排力度非“十五”所比，但機制、體制仍有待完善，保障措施仍需強化。當前制定和實施的COD和SO2減排措施中，有相當部分是針對“增量”，針對“存量”部分明顯偏少。如“以新帶老”和“上大關小”政策，往往關注的是“新”和“大”，忽視了“老”和“小”。關閉、淘汰小企業(yè)的目的，一般是為新上項目騰出環(huán)境空間。一些仍在運營的企業(yè)的污染物排放空間有時竟被多個新上項目占用，污染物的“區(qū)域削減”通常只留在紙面。
“十一五”減排最重要的措施是“區(qū)域限批”和行政問責制，兩者均與減排成效掛鉤，但由于減排的階段目標考核制度無疾而終，考核時間一般在2010年末期或更晚。因此，即使嚴格執(zhí)行行政問責制和“區(qū)域限批”政策，亦于“十一五”減排無補，其成效通常在“十二五”時期顯現(xiàn)。
此外，環(huán)保投資需求偏高，且有“時滯效應”，不可能立竿見影。根據(jù)預測，欲使工業(yè)COD減排15％左右，城鎮(zhèn)生活COD需減排7.0％，城鎮(zhèn)生活污水處理率為67.5％～71.0％，按可比價格計算，2010年，城市環(huán)境基礎設施建設投資將達2000億元左右，若考慮管網敷設和改造的難度，以及環(huán)保投資的有效性，可能接近或達到3000億元，環(huán)保投資占GDP的比重甚至超過2.0％。就目前而言，這一比例顯然偏高。
而且，由于政策和措施的“時滯效應”，生活污水處理設施預算—規(guī)劃—設計—投資—建設—運營—見效通常需要幾年的時間。即使從長期看，某些政策和措施合理、有效，但在短期內，也難見功效，當前不少措施的成效可能延至“十二五”時期。
COD減排難于SO2，地區(qū)減排難于行業(yè)
由于國家發(fā)改委制定了一系列節(jié)能措施，節(jié)能的同時，也直接促進了SO2的減排，而COD減排則沒有如此幸運，主要依靠環(huán)保部門實施減排或監(jiān)督減排。因此，COD 減排難度更甚于SO2。
其次，由于行業(yè)統(tǒng)計的企業(yè)基本為規(guī)模以上企業(yè)，清潔生產水平相對較高，管理體系相對完善，一般不包括小企業(yè)，后者多為地方企業(yè)，難于管理，大多不能達標排放，更不用說集中治理，就目前的機制體制，既是減排的難點，亦是減排的盲區(qū)。因此，地區(qū)污染物減排難度更甚于行業(yè)。
完成減排目標必須采取超常措施
基于上述分析，完成“十一五”減排目標必須針對目前制約污染物減排的主要因素，有的放矢，抓住重點，實施分區(qū)、分類減排，并采取更強有力的保障措施。
有的放矢、狠抓典型，以造紙、火電行業(yè)減排及提高城市生活污水處理率為重點，促進污染物減排
2005年，造紙COD排放貢獻率為32.4％，火電SO2排放貢獻率為51.0％，分別是行業(yè)COD和SO2排放的第一大戶。因此，剖析造紙和火電污染物減排策略對其他行業(yè)污染物減排很有幫助。
根據(jù)分析，“十一五”期間，全面淘汰不符合產業(yè)政策的落后的650萬噸草漿等非木漿造紙，可削減COD40萬噸；排放標準平均下調到100mg/L，可削減COD40萬噸，排放強度降低10個百分點，可削減COD10萬噸，扣除新增的60萬噸，造紙行業(yè)可削減COD 30萬噸/年，減排18.8％。其中東北地區(qū)、黃淮海地區(qū)、東部地區(qū)、東南沿海地區(qū)均應減排15.0％以上。如果部分地區(qū)淘汰5萬噸以下落后的非木漿企業(yè)，C O D 減排形勢更樂觀�；痣娦袠I(yè)規(guī)劃“十一五”期間3.55億千瓦機組脫硫，其中新建機組1.88億千瓦，現(xiàn)有燃煤電廠脫硫機組1.67億千瓦，共形成590萬噸SO2削減能力，2010年火電機組2010年脫硫率可達64％。
城鎮(zhèn)生活COD排放量已占總排放量的62.1％，因此加快生活COD減排至關重要，預計欲使工業(yè)COD減排15.0％，城鎮(zhèn)生活COD需減排7.0％，即減排60萬噸。2010年，城鎮(zhèn)生活污水處理率為67.5％~71.0％，城市環(huán)境基礎設施建設投資2000億元甚至3000億元，屆時國家環(huán)保投資總額占GDP的比重可能達到2.0％。為便于生活COD減排，可實施分區(qū)減排，C O D 環(huán)境超載嚴重、人均GDP
高、人均生活COD排放量大的省份為城鎮(zhèn)生活COD減排的首選地區(qū)，減排力度較大。減排幅度最大的為山西省，減排目標為10％。
完善“區(qū)域限批”政策，實施經濟與環(huán)境捆綁式運行機制
“區(qū)域限批”是基于我國國情的一種創(chuàng)新，是環(huán)境保護政策的深化與發(fā)展�；贑OD減排的“區(qū)域限批”政策主要針對未完成“十一五”COD減排任務的地區(qū)、COD超載較嚴重的地區(qū)、國家重要生態(tài)功能保護區(qū)、國家級限制和禁止開發(fā)區(qū)域。具體而言，包括黃淮海、華北、長三角、珠三角、東三省、關中、寧夏、甘肅東部、新疆博湖、北部灣和大興安嶺等地區(qū)，滿足上述3個條件的為“區(qū)域限批”的重點地區(qū)，滿足4個條件的為“區(qū)域限批”的首選地區(qū)。
基于SO2減排的“區(qū)域限批”政策主要針對未完成“十一五”SO2減排任務的地區(qū)、酸雨嚴重區(qū)和頻發(fā)區(qū)、國家級限制和禁止開發(fā)區(qū)域。具體包括山西、貴州、重慶、內蒙古南部、陜西北部、河北南部、河南北部、山東西部、云南東部、四川東部、長三角及中南的局部地區(qū)。滿足上述兩個條件的為“區(qū)域限批”的重點地區(qū)，滿足3個條件的為“區(qū)域限批”的首選地區(qū)。
其次，國家主要控制斷面不能滿足環(huán)境功能區(qū)劃要求的河流流域，多次發(fā)生特大重大環(huán)境污染事故、環(huán)境風險隱患突出的行政區(qū)域和污水處理設施“建而少用”和“建而不用”的城市也是實施“區(qū)域限批”的重點。
此外，未完成“十一五”減排任務的行業(yè)，尤其是造紙、火電、重化工等行業(yè)是限批的重點行業(yè)。
但是，由于污染物減排階段考核制度未能實施，“區(qū)域限批”的成效更有助于“十二五”污染物減排。建議未來3年，污染物減排目標分階段考核。
完善并嚴格執(zhí)行污染物減排行政問責制，建立階段性考核與問責制度
問責制是一套完整的責任體系，而不等同于引咎辭職。2007年6月發(fā)布的《國務院關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》表明，中國將建立政府節(jié)能減排工作問責制和“一票否決”制，將節(jié)能減排指標完成情況納入各地經濟社會發(fā)展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業(yè)負責人業(yè)績考核的重要內容。
但是，問責制實施的具體效應還有待檢驗，其實施細則還有待完善。首先應明確崗位責任。對領導干部應承擔的領導責任做出盡可能完備、細致的規(guī)定，以便在實施責任追究時，能夠確定責任人的相應責任；其次，實施從終點問責到階段問責。根據(jù)污染物減排完成情況，實施階段性考核和問責，避免因措施的“滯后效應”而導致問責無助于“十一五”減排；再次，結合4類主體功能區(qū)節(jié)能減排要求，明確各地區(qū)政績考核主要目標與相關責任人的主要職責。
合理控制經濟尤其是“兩高一資”行業(yè)發(fā)展速度，加快轉變經濟增長方式
基于分析，我國“十五”及“十一五”前兩年污染物減排未實現(xiàn)的主要原因是經濟超預期發(fā)展、“兩高一資”行業(yè)超常規(guī)發(fā)展。未來幾年，其仍是制約節(jié)能減排的重要因素，因此，合理控制經濟尤其是“兩高一資”行業(yè)的發(fā)展，以節(jié)能減排為契機，加快轉變經濟增長方式勢在必行。嚴格控制以“兩高一資”行業(yè)為重點，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的地區(qū)的經濟發(fā)展速度。
建議此類地區(qū)經濟增長速度不宜超過10.0％甚至8.0％，與國家規(guī)劃的增速保持一致。若此類地區(qū)仍高速發(fā)展，造成環(huán)境質量下降甚至惡化，應實施嚴格的“區(qū)域限批”政策和問責制，以此促進這一地區(qū)的污染物減排和經濟增長方式轉變，以及產業(yè)結構的優(yōu)化。
建立更強有力的保障措施，實施分區(qū)、分類減排
強力保障措施是完成“十一五”污染物減排的關鍵。要不斷完善或健全當前環(huán)境管理的機制和體制，運用法律、經濟、技術和必要的行政手段，建立聯(lián)動機制，完善法律法規(guī)，嚴格環(huán)境執(zhí)法。運用經濟杠桿，實施源頭控制和防范，嚴格控制環(huán)境成本高的產品出口和落后設備與“垃圾”的進口；加強過程和末端控制，對不同行業(yè)和企業(yè)實施“差別電價”、“差別水價”、“差別地價”等差別化管理；增加環(huán)保投資，并提高其有效性。加強技術改進，強化技術創(chuàng)新，并及時修訂相關的導則和標準。加強公眾參與和輿論監(jiān)督，不斷提高項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評的有效性，逐步推動政策環(huán)評；針對地區(qū)和行業(yè)差異，有的放矢，抓住重點，實施分區(qū)、分類管理。
