中國現(xiàn)有43億畝林地，大多集中分布在山區(qū)，山區(qū)面積占國土面積的近70%，擁有90%以上的森林資源，其中僅集體林地就占了25億畝，涉及4億多農(nóng)民。
2008年7月14日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》正式發(fā)布，其主旨在于通過明晰集體林地產(chǎn)權(quán)，把集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實到戶，完善農(nóng)村的土地基本經(jīng)營制度，進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。 土地是農(nóng)村最主要的財富，也是大多數(shù)農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和最基本的生活來源，而林地是農(nóng)村土地的重要組成部分。林權(quán)改革的關(guān)鍵在于明晰產(chǎn)權(quán)、理順各方的利益關(guān)系，重塑農(nóng)民的主體地位，兼顧效率和公平，最終構(gòu)建農(nóng)民增收、集體經(jīng)濟繁榮、生態(tài)建設(shè)優(yōu)化的多方共贏格局。
一、過去林權(quán)改革試點的實踐 1978年開始的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，通過明確所有權(quán)和使用權(quán)，確立農(nóng)民對土地的支配權(quán)和決策權(quán)，并享有相應(yīng)的收益權(quán)，延長農(nóng)地使用期限，穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期、責權(quán)利相結(jié)合，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，成為三十年來我國經(jīng)濟體制改革中最成功的改革之一。然而，多年來，占農(nóng)地絕大部分比例的林地產(chǎn)權(quán)改革只是進行過一些小范圍的試點，如改革開放初期的林業(yè)“三定”(即1984年正式啟動的以穩(wěn)定山林權(quán)屬、劃定自留山、確定林產(chǎn)生產(chǎn)責任制為主要內(nèi)容的集體林權(quán)改革)等，也沒有取得明顯的改革成效。 究其原因，主要有以下幾點在影響農(nóng)民林業(yè)改革探索的積極性：第一，林業(yè)經(jīng)營周期長，見效慢，不像莊稼一年一收，見效快，農(nóng)民缺乏林地改革中物質(zhì)利益的激勵；第二，計劃經(jīng)濟體制下，木材及林產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，價格低廉，而林業(yè)稅費負擔偏重，成本和收益之間的剪刀差使林業(yè)經(jīng)營的收益過低；第三，耕地改革國家給予極大的關(guān)注，形成法律政策文件加以固定。但國家對林地改革缺乏政策支持、資金補償和法律保障，使農(nóng)民對國家林業(yè)政策缺乏信心，因而舉棋不定。 隨著改革深入和經(jīng)濟的發(fā)展，特別是林業(yè)特產(chǎn)稅的取消和木材價格的大幅度上漲，農(nóng)民對承包經(jīng)營林地、發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)、實現(xiàn)增收致富的愿望越來越強烈，林權(quán)改革的時機趨于成熟。2003年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強林業(yè)發(fā)展的決定》中規(guī)定：在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上，國家鼓勵森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，各種社會主體都可通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)。 在此背景下，新一輪的林權(quán)改革試點分別在林地資源豐富的福建、江西、遼寧和浙江展開，四地各選取一個村莊開展試點。雖然只是四個小小的村莊，但它們林權(quán)改革的實踐卻聞名全國。以江西為例，從2004年到2006年實行集體林權(quán)制度改革僅兩年時間，新增社會對林業(yè)的投資48億元，新增林業(yè)從業(yè)人數(shù)50.63萬，農(nóng)民人均林業(yè)總收入兩年共增加了278.72元，增長幅度為69%，初步顯示了林權(quán)改革所蘊含的巨大生產(chǎn)力和誘人前景。
二、林權(quán)改革參與方的利益訴求及互動關(guān)系 利益關(guān)系是調(diào)節(jié)生產(chǎn)關(guān)系的最有力杠桿，利益是推動改革的終極動力。 (一)各參與方的利益訴求 在林權(quán)改革中，可以把參與方簡化為國家、擁有林地所有權(quán)的集體(通常以鎮(zhèn)、村、組等基層政權(quán)的形式出現(xiàn))和承包林地的農(nóng)民。三方的利益訴求各不相同：國家主要追求整體利益和社會效益，比如農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展等；集體主要代表局部利益、地方利益，通過中央和地方政府的財政撥款、轉(zhuǎn)移支付、所有者收益等獲得收入，追求集體經(jīng)濟實力和控制力的增強，維護基層政權(quán)的穩(wěn)定；農(nóng)民追求個體利益，依據(jù)自身所擁有的對林地及種植物的產(chǎn)權(quán)，自主決策并獲得相應(yīng)的收益。 三者擁有的力量和所處的地位不同，國家具有最高權(quán)威，可頒布和修改法律，并具有強制執(zhí)行的權(quán)利。通過委托代理關(guān)系，國家利用集體的信息優(yōu)勢等治理地方，有助于節(jié)約交易費用。集體介于國家和個體之間，充當二者的橋梁，是國家意志在局部的體現(xiàn)，但集體也追求自身獨立的利益。農(nóng)民作為單個的、分散的生產(chǎn)單位，通過集體連接在一起。市場經(jīng)濟條件下，三者都追求自身利益的最大化。 (二)參與方的利益互動關(guān)系 林權(quán)改革參與三方的根本利益是一致的，但又存在矛盾。如果各方在現(xiàn)有條件下都能獲得利益的最大化，林地制度就是最有效率的。但如果三者之間的利益關(guān)系錯位，相應(yīng)的利益格局和利益平衡關(guān)系就會被打破，就產(chǎn)生改革的動力。這又分幾種情況：其一，國家利用強制力侵蝕集體和農(nóng)民的利益，像過去公益性土地征用中補償標準過低，導致農(nóng)民利益受損，矛盾的激化最終促使補償標準提高；其二，集體利用局部的強制力和信息優(yōu)勢侵蝕國家和農(nóng)民的利益，像過去土地流轉(zhuǎn)中的反租倒包、強制流轉(zhuǎn)等做法，最終引起對這類行為的糾正和規(guī)范；其三，農(nóng)民利用信息不對稱的優(yōu)勢侵蝕國家和集體的利益，像人民公社時期，農(nóng)民出工不出力行為，最終也促使了家庭承包責任制的興起。 任何一種情況的出現(xiàn)，最初可能某一方獲得短期利益，其他方受損，但這種狀況不可持續(xù)，最終會損害三者共同的利益，引發(fā)改革，而改革過程，其實就是打破舊的利益格局和利益關(guān)系，重塑新的利益關(guān)系的過程。 需要指出的是，在三個參與方中，由于社會和自身原因，農(nóng)民的社會地位最低，擁有的談判籌碼最少，農(nóng)民的利益最有可能被侵蝕。
三、林權(quán)改革過程中利益格局的重建 《意見》在總結(jié)以往林權(quán)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，借鑒農(nóng)村耕地改革的實踐，提出了具體的實施路徑和法律保障，為塑造新的利益關(guān)系提供了指南。林權(quán)改革要構(gòu)建新的利益格局，把農(nóng)民利益放在首位，尊重農(nóng)民的決策權(quán)，把屬于農(nóng)民的權(quán)利還給農(nóng)民。從這一角度看，《意見》主要有以下幾點值得關(guān)注： (一)明晰產(chǎn)權(quán) 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認為產(chǎn)權(quán)是以所有權(quán)為基礎(chǔ)的一束權(quán)利。“產(chǎn)權(quán)包括一個人或者其他人受益或者受損的權(quán)利”。作為一種排他性的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)清晰界定才有效率。產(chǎn)權(quán)明晰就是要明確所有權(quán)和使用權(quán)等的權(quán)利邊界，避免產(chǎn)權(quán)模糊所帶來的“搭便車”行為對效率的損害。 農(nóng)地改革中，產(chǎn)權(quán)問題始終是繞不開的一個結(jié)。過去實踐中經(jīng)營主體不落實、經(jīng)營機制不靈活、利益分配不合理等問題的存在，都根源于產(chǎn)權(quán)的不明晰。《意見》第三部分在林權(quán)改革的主要任務(wù)中，首先就是明晰產(chǎn)權(quán)，這是林權(quán)改革中最核心的部分。 明晰產(chǎn)權(quán)有四層含義：其一，明確了集體對林地的所有權(quán)。除國有林場和自留林地外，其他林地的集體所有性質(zhì)不變，集體可以并只能據(jù)此獲得相應(yīng)的收益。其二，明確了農(nóng)民山林主人的地位。農(nóng)民擁有完整的林地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、種植林木的所有權(quán)以及相應(yīng)的收益權(quán)。其三，明確了林地的承包期限�？紤]到林木生長期長、投入大等特點，農(nóng)民對林地的使用期限定為70年，高于目前耕地的30年使用期限，期滿后符合規(guī)定的可以繼續(xù)承包，并通過法律規(guī)定，以林權(quán)證的方式確定下來，充分穩(wěn)定了農(nóng)民的預(yù)期。其四，農(nóng)民擁有抵押權(quán)。林權(quán)制度改革后，農(nóng)民承包的林地屬于用益物權(quán)，農(nóng)民可以象房產(chǎn)證一樣抵押，獲得長期貸款。 (二)兼顧效率和公平 《意見》強調(diào)林權(quán)改革要堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)。林地的分配要優(yōu)先在集體內(nèi)部進行，其次是集體之外的成員。一個集體內(nèi)擁有所有權(quán)的農(nóng)民都平等地享有林地的初始分配權(quán)，要采用家庭承包經(jīng)營制度。集體經(jīng)濟組織將林地林木發(fā)包給農(nóng)戶承包經(jīng)營時，要按照每戶所有成員的人數(shù)來確定承包份額，突出“均”字，確保“人人有份”。在一些經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，逐漸為林權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，允許農(nóng)民的林地依法有償流轉(zhuǎn)，以促進林業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動和森林資源的優(yōu)化配置，逐步實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)營規(guī)�；�、集約化，實現(xiàn)在公平的前提下兼顧效率的目標。要防止出現(xiàn)林權(quán)大部分集中在少數(shù)非農(nóng)村資本持有人手中，而大部分農(nóng)民失去了原本屬于“大家集體所有”林地的局面，避免出現(xiàn)新的利益分配的失衡。 (三)兼顧各方利益 改革涉及到利益格局的調(diào)整，需要妥善處理各參與方的利益�！兑庖姟分赋觥敖y(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實惠，生態(tài)受保護”，重點要統(tǒng)籌個人、集體兩方面的利益。在統(tǒng)籌個人與集體利益上，首先要保證農(nóng)民的利益，堅持讓權(quán)于民、讓利于民，確保農(nóng)民在林地產(chǎn)權(quán)的初始分配上獲得較大的收益，確保農(nóng)民在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的利益分配上得到更多的實惠。同時，要兼顧集體的利益，集體可以通過保留少量林地、收取少量林地使用費，或者通過提供社會化服務(wù)、多渠道盤活各種林業(yè)資源，分享林業(yè)發(fā)展的收益，壯大集體經(jīng)濟實力，保證集體經(jīng)濟組織正常運轉(zhuǎn)。在處理“農(nóng)民得實惠”與“生態(tài)受保護”關(guān)系上，要著眼長遠，不能以粗放經(jīng)營，過度消耗資源，破壞生態(tài)為代價，要堅持林地和林業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。最終國家獲得生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的利益，集體獲得林地所有權(quán)收益，農(nóng)民獲得收入增加的利益，調(diào)動三方積極性，實現(xiàn)國家、集體和農(nóng)民的多贏格局。
四、林權(quán)改革的未來之路 中央提出用五年的時間基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的任務(wù)。時間緊迫、任務(wù)繁重，對于這項關(guān)系到億萬農(nóng)民福祉的宏大工程，操作過程一定要慎重、有序�！兑庖姟穼τ诹指牡闹笇枷�、基本原則、主要內(nèi)容、組織領(lǐng)導方面都有著具體的規(guī)定，一定要按照中央的部署有序推進。
結(jié)合以往耕地改革的實踐，針對林地征用、權(quán)屬明確、分類指導和轉(zhuǎn)變政府職能等方面，在具體操作上提出幾點建議： 其一，林地征用過程中注意保障農(nóng)民利益�，F(xiàn)行林地制度下，被征地農(nóng)民作為林地的使用方，被排除在林地征用之外，難以參與談判，其利益只能由村官以林地所有權(quán)人代表的身份來代表。而村官與村民的利益并不完全相同，容易出現(xiàn)腐敗行為。所以，征用集體所有的林地，承包農(nóng)民也要參與談判。征用方要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被征林地農(nóng)民的社會保障費用，以免農(nóng)民成為新的失地者。 其二，進一步明確林權(quán)的邊界。所有權(quán)和使用權(quán)在理論上比較容易區(qū)分，實際操作難以界定，這在耕地的改革實踐中已多次證明。集體擁有林地所有權(quán)，而農(nóng)民擁有承包經(jīng)營權(quán)、林木的所有權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押質(zhì)押權(quán)和收益權(quán)。這些都要通過勘界、造冊、簽訂合同、發(fā)放權(quán)證等逐項落實，以免留下過多后遺癥。 其三，因地制宜，分類指導，穩(wěn)步推進。山區(qū)、平原、經(jīng)濟發(fā)達和落后地區(qū)情況千差萬別，推進林改，要在基本原則的規(guī)范下因地制宜，分類推進，避免一刀切�？茖W劃分公益林和商品林，并采取不同的利益補償方案，公益林以保持生態(tài)功能為首位，農(nóng)民的經(jīng)營權(quán)受限制，更應(yīng)該有利益平衡和補償措施。 其四，轉(zhuǎn)變政府職能。林權(quán)改革的過程是政府、集體和農(nóng)民逐漸厘清利益邊界的過程，是逐漸還利于民的過程。集體的利益不應(yīng)超出土地所有者的范疇，隨著農(nóng)村稅費改革的逐步深入，各項涉農(nóng)稅費的減免，集體從農(nóng)戶獲得的利益逐步減少，在這一過程中，既要防止集體利益流失，又要防止處于強權(quán)的集體利益借機侵蝕個人利益，政府在指導、實施林權(quán)改革時，要逐步實現(xiàn)從領(lǐng)導型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。 林權(quán)改革是一項浩大的系統(tǒng)工程，但前景美好。這一改革的成功實施，必將對農(nóng)村生產(chǎn)力的解放，對農(nóng)民增收和就業(yè)、現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展等方面產(chǎn)生積極影響。
