集體林權制度改革是我國農村的“第三次變革”。當前，改革已完成初級階段任務，使林業(yè)成為社會關注的焦點和新的投資熱點。然而，真正的嚴峻挑戰(zhàn)才剛剛到來。下一步，如何繼續(xù)落實家庭承包經營政策，健全林業(yè)經營管理制度，妥善解決歷史遺留問題，加快林業(yè)產業(yè)發(fā)展，加大科技支撐與服務，都是改革需要探索的緊迫問題。
30年前，一場由農民發(fā)起的耕地包產到戶的運動在中國掀起了土地革命，極大地解放和發(fā)展了中國農村社會的生產力。30年后的今天，一場仍然源于農村的集體林權制度改革(以下簡稱林權改革)再次席卷中國大地，意味著中國農村的林地生產力將面臨又一次解放和發(fā)展。
2008年6月，國務院頒發(fā)《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，將集體林地通過家庭承包落實到戶，承包期70年，期滿可以繼續(xù)承包，并通過配套改革、完善政策、健全服務、規(guī)范管理、放活農民經營權，落實農民的處置權和收益權，使廣大農民真正成為林地的經營主體。
記者從日前在京召開的林權改革國際研討會上了解到，目前，全國森林面積為1.95億公頃(合29.25億畝)，林權改革已完成林地勘界19.7億畝，約有15億多畝林地完成確權到戶及林權證發(fā)放。福建、江西、遼寧、浙江、云南、河北等12個省(市)基本完成明晰產權、承包到戶的集體林權制度改革任務，其他省(區(qū)、市)正在全面推進。
國家林業(yè)局副局長張建龍在該研討會上指出，中國林權改革的主體工作已大致完成，但未來改革任務仍然艱巨，特別是明晰產權，僅是林權改革的基礎性工作，林地均臨到戶后，林業(yè)如何創(chuàng)新管理、經營與服務等問題亟待探索。
此次研討會由國家林業(yè)局、美國產權與資源組織共同主辦，北京大學承辦。會議旨在進一步加強各國林業(yè)產權改革的經驗交流與合作，來自中國、美國、加拿大、巴西、印度尼西亞、墨西哥、瑞典、老撾、泰國、越南等國家的官員、學者，相關國際組織代表，16個省林業(yè)廳及相關市縣從事集體林權改革的領導專家參加了研討會。
會議分別就集體林權制度改革、亞洲林權制度轉型經驗、亞洲實施REDD(減少因毀林及森林退化導致的碳排放)計劃的進展與林權改革的關系、社區(qū)林權安全面臨的新挑戰(zhàn)、亞洲地區(qū)開展林權合作的途徑等專題展開討論。
會議指出，中國林業(yè)發(fā)展的內生動力不足，當前正面臨清晰產權、應對氣候變化(森林固碳)、可持續(xù)發(fā)展三大難題。
林權改革曾幾度擱淺
中國林地所有權分為國有林地(約占40%)與集體林地(占60%)。在鄉(xiāng)村基層組織中，村民小組是集體林權所有者的主體。
為調動農民的積極性，我國于上世紀80年代初曾經嘗試進行林業(yè)產權改革，但并不成功。
國家林業(yè)局農村林業(yè)改革發(fā)展司司長張蕾在會上介紹，當時的主要困惑在于：把權力下放到農民手中，然后應該怎么管？管理的滯后是改革收效甚微的因素之一。同時，市場逐步放開下的木材價格由統(tǒng)購價變?yōu)槭袌龆▋r，帶動價格迅速上漲，誘使農民得到林地后往往砍伐林木變現(xiàn)，導致森林資源受到較大影響。
為此，林業(yè)產權制度改革被迫擱淺。
盡管此后我國林權改革不斷摸索前行，但幾經跋涉最終還是回到當初的癥結問題上，即產權問題不解決，林業(yè)發(fā)展將無從談起。
此間，國家甚至采取強硬措施，把林業(yè)發(fā)展與地方考核掛鉤，不造林，地方官員就有免職之虞。
1998年開始，我國林業(yè)掀起一股投資熱，當時一年幾百億元的投資相當于前幾十年的投資總和。同時，國家啟動了天然林保護、退耕還林、防沙治沙等重大林業(yè)工程。
不可否認，無論是上世紀80年代的行政命令階段還是90年代的大規(guī)模投資階段，都在一定程度上對中國林業(yè)的發(fā)展起到積極的推動作用。前者實現(xiàn)了我國林業(yè)面積和森林蓄積量的“雙增長”，后者則極大推動了林業(yè)的發(fā)展速度。
然而，林業(yè)改革的步伐依然躑躅，一些極端事件也反映出，農民的積極性仍未充分調動。
假設山林起火，只要不殃及自己，不乏部分人會樂觀其變、袖手旁觀，原因就在于沒有明確產權和經營主體。
“產權不落實，林業(yè)管護就失去依托，更難以聚集社會資本、勞動力等生產要素。此外，經營機制僵硬、利益分配不合理，也是長期制約林業(yè)發(fā)展的主要問題。”張蕾說。
2003年6月，《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》發(fā)布，標志著新一輪林權改革起步。2008年，在福建、江西、浙江、遼寧、云南等省率先試點并取得顯著成效后，集體林權制度改革迅速在全國鋪開。
此輪改革的核心內容被凝練為“山定權、樹定根、人定心”。
美國產權與資源組織總裁安蒂懷特在會上表示，中國林權改革規(guī)模宏大，體現(xiàn)出一個國家政府的政治勇氣，也為全球林業(yè)在扶貧、碳捕獲等方面提供了很好的經驗。但中國也面臨貧困、腐敗、非法砍伐等林業(yè)發(fā)展的世界性痼疾。
10年前，安蒂懷特曾到訪中國，參加在安徽黃山舉辦的一個林業(yè)發(fā)展會議。他曾提議在中國召開林權改革的國際性會議，并獲得中方的積極響應。
“林權改革最大的目標是讓林區(qū)人民受益，獲得應有的公民權�！比缃�，安蒂懷特再次呼吁，“盡快行動起來，幫助當?shù)孛癖娎昧謽I(yè)資源脫貧致富，實現(xiàn)林業(yè)與經濟的共同發(fā)展�！�
成效初步顯現(xiàn)
我國政府高度重視林業(yè)發(fā)展，賦予林業(yè)部門建設和保護森林生態(tài)系統(tǒng)、保護和恢復濕地生態(tài)系統(tǒng)、改善和治理荒漠生態(tài)系統(tǒng)、維護和發(fā)展生物多樣性等重要職能。
2009年召開的中央林業(yè)工作會議明確提出，把發(fā)展林業(yè)作為實現(xiàn)科學發(fā)展的重大舉措，為我國林業(yè)發(fā)展指明了方向。
由于國情、林情不同，林權改革在不同的國家體現(xiàn)出不同的形式。一些國家雖然沒有進行林權改革，但也在積極推進社區(qū)林業(yè)發(fā)展，兩者在本質上其實并無太大差別。
社區(qū)林業(yè)一般是在林業(yè)所有制不發(fā)生變化的情況下，讓當?shù)鼐用裨诹值刂虚_展相應的經營活動并獲得一定收益，這樣既保證了森林資源和林業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，又增加了百姓的收入，更密切了居民與林業(yè)發(fā)展的關系。
中國集體林權制度改革的核心也在于讓生活在林地、土地、沙地、荒山荒地的人群有利用這些資源的權利，在通過林業(yè)、林下經濟等實現(xiàn)個人及社會財富的增加的同時，保證林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
張建龍表示，幾十年來，我國一直在探索林業(yè)發(fā)展出路，但產權問題、發(fā)展的內在動力問題始終難以解決。此次林權改革通過農民群眾廣泛參與、自主決策，既解決了關系切身利益的林地權屬和利益分配問題，也化解了長期存在的歷史遺留問題和矛盾糾紛，營造了農村社會的和諧氛圍。
另外，通過改革，還促使多項公共財政扶持和金融支持制度的建立以及管理體制的改革，催生了多種新型林業(yè)轉移合作組織的建立，再次激發(fā)了億萬農民在山區(qū)、沙區(qū)的創(chuàng)業(yè)熱情，堪稱是對農村社會生產力的又一次大解放。
據(jù)介紹，近10年來，中國采取積極措施防止毀林和森林退化，大力發(fā)展植樹造林，確保森林資源不斷增加。截至今年6月，我國人工林面積已達6200萬公頃，蓄積19.61億立方米，繼續(xù)保持世界首位。森林覆蓋率已由新中國成立初期的8.6%增加到目前的20.36%，全國森林面積增加到1.95億公頃，活立木總蓄積增加到149.13億立方米。每年可凈增加吸收二氧化碳當量約6億～9億噸。
集體林權制度改革成效明顯，進一步推動了我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。到2020年,我國森林面積將比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量將增加13億立方米。為實現(xiàn)上述目標，國家將在植樹造林、森林撫育等方面繼續(xù)加大投入力度。
針對當前我國林業(yè)快速發(fā)展的態(tài)勢，北京大學環(huán)境管理系教授徐晉濤在會上指出，其中受益于此輪林權改革成分的有多少，目前仍待科學研究與分析。
徐晉濤在由其負責的由歐盟資助的“集體林權改革進程和績效分析”的項目研究中得出上述結論。
“林權改革是一個漫長的過程，變數(shù)很多，比如林改后有些地方造林數(shù)量和砍伐數(shù)量都明顯增長，因此還難以判斷哪些是林改帶來的直接效益�！毙鞎x濤說。
特別是針對林改對非農就業(yè)影響的研究，徐晉濤試圖揭示林改對農民行為的改變(如就業(yè))。但研究發(fā)現(xiàn)，農民分到林地后或者以林地經營為生存手段，或者更放心地外出打工、轉向非農就業(yè)，兩種情況同時存在。因此，林改對促進農民非農就業(yè)的影響并不顯著。
徐晉濤對《科學時報》記者表示，相比林改對非農就業(yè)的影響，反而是教育水平影響更明顯。即家庭成員中高學歷多的，分到林地后更傾向于自主創(chuàng)業(yè)，進而轉向非農就業(yè)。因此，針對林改的績效研究有必要不斷深入下去。
農民自己說了算
林權改革的主要做法首先是把林地均分到農戶，讓農戶得到邊界明晰、可以使用的林地，做到耕者有其山，同時堅持權利平等的原則，即人人享有承包經營權。
產權到戶后，還要放活林業(yè)經營，讓農民擁有采伐、造林、銷售等經營自主權。其中，林權可交易以及交易方式的豐富為林業(yè)融資和經營帶來活力。林權可以通過專業(yè)平臺進行交易，或作為合作合資條件，或用于抵押貸款，同時林產品市場完全開放。
為保障林改進程，國家不斷加強政策支持，以森林保險為例，全國已有25個省(區(qū)、市)開展此項金融政策服務，其中有6個省受到中央財政的直接資助。
目前全國已建立林業(yè)專業(yè)合作組織4.5萬多個，初步搭建起社會化的服務體系。
從調查摸底，到制定方案，再到方案的落實，都由農民主導完成�！霸谥饕绦蛏�，就是要讓農民自己說了算�！睆埨俦硎荆跋鄳�，政府應該加快向服務型政府轉變，根據(jù)農民的需要提供服務�！�
據(jù)介紹，截至2009年，全國已有七成以上的集體林地完成林改，確權林地1億公頃，發(fā)放林權證6400多萬本。
林權改革使農民經營林業(yè)的積極性空前高漲，農民收入明顯增加，資金等生產要素加快向林業(yè)流動，除此以外還促進了基層政權的穩(wěn)定，特別一些長期存在的林權糾紛的解決，保證了地方社會的和諧。
林業(yè)大省浙江現(xiàn)有林地面積9900多萬畝，森林覆蓋率達60.9%，2009年全省林業(yè)產值達1576億元，農民人均年收入超過1萬元，其中山區(qū)農民收入50%以上來自林業(yè)。
浙江省林業(yè)廳副巡視員藍曉光在會上介紹，浙江在森林林木、林地使用權流轉上進行了大膽創(chuàng)新，通過出臺優(yōu)惠政策，鼓勵各種社會主體以承包、租賃、轉讓、拍賣、劃撥等形式參與流轉，目前已完成流轉面積1350萬畝。
其中，通過國家贖買方式，在不改變林地用途、不低于當?shù)亓值卣髡佳a償標準、妥善安置所屬農民的基礎上，解決了會稽山度假區(qū)的林權問題。通過租賃方式，以每年每畝35元的價格，把開化古田山國家級自然保護區(qū)核心區(qū)內的2萬多畝集體林租給當?shù)剞r民，達到了保護資源與農民增收的雙重效果。
廣西梧州市藤縣縣長黃東明告訴《科學時報》記者，藤縣擁有林地450多萬畝，林改之前，由于沒有建立相應的融資機制，農民發(fā)展林下經濟缺乏資金，規(guī)模小，速度慢；林改之后特別是到今年上半年，改革效果開始顯現(xiàn)。縣里主抓了36個居龍頭地位的林下經濟示范點，以此帶動全縣林下經濟發(fā)展。
藤縣林下經濟主要采取套種一些藥材、菌類等品種，還發(fā)展林下養(yǎng)雞、養(yǎng)魚、養(yǎng)蜂等立體養(yǎng)殖體系，當?shù)氐娜S雞和蜂糖較為知名。
此外，龍頭企業(yè)把林農的土地租過來，整合資源進行規(guī)模經營。龍頭企業(yè)有資金、技術和市場，農戶則可以參與生產，或以入股的形式參與分紅。
據(jù)介紹，2009年該縣林下經濟總產值達到4億多元，占農業(yè)總產值的16.4%。林農人均純收入由林改前的3785元提高到4065元。
面臨新挑戰(zhàn)
林權改革調動了林區(qū)農民的積極性，密切了農民與林業(yè)發(fā)展的關系，但也面臨新的挑戰(zhàn)，特別是集體林權制度的創(chuàng)新程度，決定了未來改革的成功與否。
例如，農民得到林地后，需要資金、保險、技術、市場等服務以及采伐改革盡快到位，目前全國僅有160多個縣開展了森林采伐改革試點，相關改革政策及服務措施的完善與鋪開仍需假以時日。
張蕾表示，當前林權改革在承包到戶的問題上依然任務艱巨。同時，林業(yè)經營業(yè)需要規(guī)�；碌牧謽I(yè)規(guī)模經營才剛剛起步，搞活林業(yè)經營及農民致富等方面仍在探索。
據(jù)介紹，此輪改革以來，全國已解決林權糾紛70多萬起，仍遺留一些尚未解決的問題。如何在保證社會和諧的前提下妥善處理剩余的歷史遺留問題，既是對改革本身的考驗，也是對政府執(zhí)政能力的考驗。
黃東明認為，林改涉及千家萬戶，因為歷史原因藤縣有些林地界限仍然不明確，如果確權不準確，即使發(fā)了林權證，也難避免村民糾紛、上訪的情況發(fā)生。這個基礎性工作一定要做足、做細、做準。
“剩余的未確權的林地也是較復雜的地塊，更需要扎實工作，哪怕慢一點，也要爭取妥善解決這些遺留問題�！秉S東明說。
更為重要的是，林業(yè)產業(yè)發(fā)展速度及規(guī)模還有待進一步提升。諸如木材機械加工、林紙一體化等林業(yè)工業(yè)和動植物、森林食品、藥材、森林旅游等林業(yè)第三產業(yè)的發(fā)展，對發(fā)揮林業(yè)產業(yè)的經濟效益的作用非常顯著。
廣為熟知的浙江湖州安吉縣，依靠“一根翠竹撐起一方經濟”，通過大力發(fā)展竹產業(yè)，帶動農民增收致富，僅竹產業(yè)年產值就達100多億元。
不砍樹也能富。有些地方用活林地，積極發(fā)展林下經濟，養(yǎng)殖各種畜禽，種植各種藥材，興旅游，以帶動農民增收致富。
已有的實踐經驗表明，搞活林業(yè)經營、大力發(fā)展林業(yè)產業(yè)，才是實現(xiàn)林權改革目標的最終途徑，而如何在“活”上做文章，中國仍需探索。
