《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》要求“繼續(xù)加強(qiáng)主要污染物總量減排”�！笆濉蔽覈饕廴疚锟偭繙p排面臨諸多壓力和困難。華東地區(qū)如何在“十一五”減排經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)“十二五”減排目標(biāo)?本版今日刊登環(huán)境保護(hù)部華東督查中心主任高振寧的文章，提出了華東地區(qū)“十二五”減排工作的基本思路，以饗讀者。
《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》(國發(fā)﹝2011﹞35號)(以下簡稱《意見》)第二條明確指出:“繼續(xù)加強(qiáng)主要污染物總量減排”，這表明主要污染物總量減排在當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)仍然是環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)工作，我們要認(rèn)真貫徹，加以落實(shí)。
“十一五”減排成果
減排工作的“大格局”基本構(gòu)建，減排規(guī)劃編制及規(guī)劃實(shí)施的向?qū)ё饔玫玫接行Оl(fā)揮，減排工作的責(zé)任主體進(jìn)一步明確，減排工作各項(xiàng)保障措施初步形成。
筆者認(rèn)為，“十一五”主要污染物總量減排工作可以用4句話概括:一是污染減排工作總體保持了良好態(tài)勢;二是工程減排、結(jié)構(gòu)減排、管理減排都不同程度取得新的進(jìn)展;三是減排初步形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)方式、產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)的倒逼機(jī)制;四是污染物減排促進(jìn)了環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)朝著向好方向發(fā)展。
上述成果得以取得，主要有4個支撐點(diǎn):
一、減排工作的“大格局”基本構(gòu)建�！按蟾窬帧睒�(gòu)建主要包括3點(diǎn):一是對減排工作重要性的認(rèn)識，這是構(gòu)建“大格局”的思想基礎(chǔ);二是形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、人大政協(xié)監(jiān)督的減排工作體系，這是構(gòu)建“大格局”的組織基礎(chǔ);三是建立減排工作的專門組織機(jī)構(gòu)，這是構(gòu)建“大格局”的行動基礎(chǔ)�！笆晃濉逼陂g，凡減排任務(wù)完成較好的地區(qū)，無一不是“大格局”建立和運(yùn)行較好的地區(qū)。
二、減排規(guī)劃編制及規(guī)劃實(shí)施的向?qū)ё饔玫玫接行Оl(fā)揮�！笆晃濉逼陂g，各級政府根據(jù)國家確定的污染物減排目標(biāo)和減排比例，組織編制本級政府污染物減排5年規(guī)劃及分年度的實(shí)施計(jì)劃，明確規(guī)劃期減排目標(biāo)、比例和重點(diǎn)工程。各相關(guān)部門也依據(jù)政府減排規(guī)劃和計(jì)劃，編制本部門牽頭組織實(shí)施的減排規(guī)劃、計(jì)劃，確定比例和重點(diǎn)工程�！笆晃濉逼陂g，在各地減排規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施的向?qū)ё饔孟�，各地較好地完成了減排規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)。
三、減排工作的責(zé)任主體進(jìn)一步明確。減排工作的責(zé)任主體分總責(zé)任、目標(biāo)責(zé)任和直接責(zé)任。無論是總責(zé)任、目標(biāo)責(zé)任和直接責(zé)任，這些單位的主要領(lǐng)導(dǎo)都是減排工作的第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)是直接責(zé)任人。由于責(zé)任明確，從而增強(qiáng)了減排工作的剛性，強(qiáng)化了減排工作的硬約束，減排工作落到了實(shí)處。
四、減排工作各項(xiàng)保障措施初步形成。“十一五”期間，各地綜合采取污染物排放量控制措施、行政推進(jìn)措施、經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政投入措施、法律保障措施、科技保障措施等，實(shí)現(xiàn)污染物減排目標(biāo)。
“十二五”減排面臨矛盾
持續(xù)發(fā)展與持續(xù)削減的矛盾，老指標(biāo)減排空間收窄與進(jìn)一步挖掘減排潛力的矛盾，新指標(biāo)減排目標(biāo)要求與保障措施存在不相適應(yīng)的矛盾，監(jiān)管量大與監(jiān)管能力和力量不相適應(yīng)的矛盾更加突出。
今年是“十二五”減排的開局之年，從上半年總量減排核查核算情況看，與去年同期相比，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量繼續(xù)下降，分別下降1.63%和1.74%、氨氮排放量僅下降0.73%，而氮氧化物排放量不降反升，增長6.17%，與預(yù)期今年4項(xiàng)指標(biāo)減排1.5%的目標(biāo)相差較大，減排形勢不容樂觀。
“十二五”主要污染物總量減排任務(wù)十分艱巨，突出表現(xiàn)在以下3個方面:
一、減排的要求比“十一五”更高。要求高體現(xiàn)在3點(diǎn):一是增加了減排指標(biāo)�！笆濉逼陂g，主要污染物減排指標(biāo)由二氧化硫和化學(xué)需氧量兩項(xiàng)增加到4項(xiàng)，增加了氮氧化物和氨氮;二是擴(kuò)展了減排范圍。表現(xiàn)在“十二五”的減排從城市向農(nóng)村擴(kuò)展，從工業(yè)向農(nóng)業(yè)擴(kuò)展，從固定源向流動源(機(jī)動車)擴(kuò)展，以促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)及交通領(lǐng)域污染減排，著力抓好規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染防治和機(jī)動車船尾氣氮氧化物污染治理;三是增強(qiáng)了減排的倒逼作用。《意見》進(jìn)一步明確對造紙、印染和化工行業(yè)實(shí)行化學(xué)需氧量和氨氮排放總量控制、對電力行業(yè)實(shí)行二氧化硫和氮氧化物排放總量控制，對鋼鐵行業(yè)實(shí)行二氧化硫排放總量控制，在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域開展煤炭消費(fèi)總量控制試點(diǎn)，提高重點(diǎn)行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入和排放標(biāo)準(zhǔn)等，充分預(yù)示減排行為倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)方式、產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)的抓手作用越來越明顯。
二、減排的壓力比“十一五”更大。突出表現(xiàn)在以下4個矛盾:1.持續(xù)發(fā)展與持續(xù)削減的矛盾更加突出�！笆濉逼陂g城市化、工業(yè)化進(jìn)程還會不斷加快，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的污染增量也會加大，而我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能耗高、污染重的特征依然存在，一時難以根本改變。從今年前7個月情況看，高耗能行業(yè)增幅達(dá)12.8%，鋼材、氧化鋁、水泥、鐵合金的產(chǎn)品產(chǎn)量分別增長13%、18.9%、19.2%和21.9%，高耗能行業(yè)依然保持旺盛增長勢頭。要實(shí)現(xiàn)主要污染物較“十一五”末減排8%～10%的目標(biāo)，據(jù)測算，化學(xué)需氧量要削減601萬噸、二氧化硫要削減654萬噸、氨氮要削減69萬噸、氮氧化物要削減794萬噸，分別是2010年排放基數(shù)的24%、29%、26%和35%，在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的情況下，既要消化污染增量，又要削減污染存量，減排任務(wù)非常艱巨。在華東地區(qū)，這一矛盾更加明顯，華東地區(qū)7省(市)化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物減排量分別占全國31個省、直轄市、自治區(qū)減排總量的31.2%、34%、33.6%和37.2%，而山東、江蘇、浙江等省的減排任務(wù)是華東地區(qū)乃至全國最重的，其中，山東省化學(xué)需氧量、二氧化硫和氮氧化物3項(xiàng)減排量全國最高，分別為24.2萬噸、28萬噸和28萬噸，減排任務(wù)十分繁重。2.老指標(biāo)減排空間收窄與進(jìn)一步挖掘減排潛力的矛盾更加突出�！笆晃濉逼陂g為了完成兩項(xiàng)老指標(biāo)的減排目標(biāo)，各地建成投運(yùn)了大量的污染治理設(shè)施，發(fā)揮了重要作用，全國城市污水處理率已達(dá)77%，脫硫燃煤機(jī)組比例已達(dá)86%，盡管這些工程在“十二五”還能繼續(xù)釋放減排能力，但是化學(xué)需氧量和二氧化硫的減排空間還是明顯收窄，要想再通過建設(shè)大型減排工程減排的難度越來越大�！笆晃濉蹦A東地區(qū)污水處理率和脫硫燃煤機(jī)組比例已分別達(dá)到81%和96.7%，減排空間和潛力的矛盾尤為突出。3.新指標(biāo)減排目標(biāo)要求與保障措施存在不相適應(yīng)的矛盾已經(jīng)凸顯�！笆濉睍r期，對氨氮和氮氧化物兩項(xiàng)新指標(biāo)提出了減排10%的目標(biāo)要求。經(jīng)過“十一五”期間的磨合與化學(xué)需氧量和二氧化硫兩項(xiàng)老指標(biāo)，相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、科技、法律和必要的行政手段都相對比較完善，而與之相比較，兩項(xiàng)新指標(biāo)的相關(guān)政策激勵保障還不到位。火電機(jī)組脫硝、非電行業(yè)脫硫、中水回用、畜禽養(yǎng)殖污染治理、機(jī)動車尾氣治理及淘汰等工程在政策激勵、資金投入、科技支持等方面還有許多不明確、不到位，尚存在不少困難，尤其是新指標(biāo)中的減排責(zé)任主體還沒有十分明確地落實(shí)到相關(guān)部門，還有大量的工作要做。4.監(jiān)管量大與監(jiān)管能力和力量不相適應(yīng)的矛盾更加突出�！笆晃濉逼陂g，建了大量的污染治理設(shè)施，“十二五”期間，還將建設(shè)投運(yùn)眾多的污染治理設(shè)施，這些設(shè)施監(jiān)管的壓力越來越大，如何把越來越多的減排設(shè)施管好用好，發(fā)揮實(shí)實(shí)在在的減排效率，需要加大相應(yīng)監(jiān)管力度。但是，從現(xiàn)實(shí)情況看，一些污染治理設(shè)施運(yùn)行不正常、偷排、超標(biāo)、稀釋排放現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，而監(jiān)管對象眾多，監(jiān)管力量薄弱、能力不足的問題更加突出，監(jiān)管能力和力量不予加強(qiáng)，辛苦得來的減排成果將會被葬送。
三、減排工作中還存在一些實(shí)際問題和困難。從上半年減排核查核算的情況看，一些地方和單位還存在以下一些實(shí)際問題和困難:1.主要污染物排放存在基數(shù)不一致、基數(shù)過大、基數(shù)不清的問題，污普基數(shù)、2010年總量減排核定數(shù)、2010年環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)三者之間不一致。2.重點(diǎn)行業(yè)全口徑核查存在人為調(diào)控問題。3.畜禽養(yǎng)殖存在數(shù)量不清、運(yùn)行臺賬不清、核查結(jié)果不清等“三不清”問題。4.機(jī)動車減排存在基數(shù)不清、淘汰機(jī)動車和是否達(dá)標(biāo)排放關(guān)系不清等問題。5.脫硝工程除政策因素外存在運(yùn)行效果不明顯、運(yùn)行不穩(wěn)定，以及安全隱患多、次生污染多等問題。6.現(xiàn)有污染治理設(shè)施運(yùn)行存在不穩(wěn)定、處理率不能滿足設(shè)計(jì)要求、污泥處置不規(guī)范等問題。上述這些問題和困難既影響減排實(shí)際效果，也影響減排核查核算，各地環(huán)保部門還需要進(jìn)一步規(guī)范統(tǒng)計(jì)，從嚴(yán)監(jiān)管，嚴(yán)格核算。
努力實(shí)現(xiàn)“十二五”目標(biāo)
環(huán)保部門要繼續(xù)充分發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，高度重視減排“大格局”的建設(shè)，從結(jié)構(gòu)減排、工程減排、管理減排等方面下功夫，進(jìn)一步完善減排法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系和主要污染物減排的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、考核三大體系建設(shè)。
在“十二五”減排工作中，各級政府、各有關(guān)部門、各行業(yè)和企業(yè)要繼續(xù)保持、鞏固和發(fā)揚(yáng)“十一五”主要污染物總量減排成果，正確分析“十二五”主要污染物總量減排面臨的壓力和困難，進(jìn)一步化解矛盾、釋放壓力、破解難題，努力實(shí)現(xiàn)“十二五”減排目標(biāo)。
一、繼續(xù)充分發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)督管理職能。污染物總量減排工作雖然是政府負(fù)總責(zé)，但環(huán)保部門作為環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，其作用尤為重要。環(huán)保部門在減排工作上要扮演4個角色:管理的角色，減排工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的日常管理;溝通的角色，在政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)下，與各部門進(jìn)行工作溝通;協(xié)調(diào)的角色，就經(jīng)濟(jì)政策利益與地方、部門、行業(yè)進(jìn)行工作協(xié)調(diào);塑造形象的角色，減排工作成效不僅是政府的形象，更影響環(huán)保部門的形象。因此，環(huán)保部門在推動減排工作中會直接產(chǎn)生政治、經(jīng)濟(jì)、社會三大效應(yīng)，環(huán)保部門要從涉及影響黨和政府的形象、涉及關(guān)系人民群眾切身環(huán)境利益的政治效應(yīng)，從關(guān)系可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從關(guān)系小康社會和現(xiàn)代化進(jìn)度、社會管理和社會穩(wěn)定的社會效應(yīng)等高度認(rèn)真負(fù)責(zé)地開展工作，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、污染排放持續(xù)下降、環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善中，持續(xù)推進(jìn)污染減排工作。
二、繼續(xù)高度重視減排“大格局”的建設(shè)。充分認(rèn)識“十二五”減排的重要性、關(guān)鍵性，在減排5年規(guī)劃目標(biāo)和分年度計(jì)劃的向?qū)�，進(jìn)一步加強(qiáng)減排體制機(jī)制建設(shè)，明確各級政府、各有關(guān)部門的減排責(zé)任。針對“十二五”新增農(nóng)業(yè)源、機(jī)動車源等減排領(lǐng)域，政府要明確農(nóng)業(yè)、公安、交通、商務(wù)、質(zhì)檢等部門的責(zé)任和任務(wù)，減排領(lǐng)導(dǎo)小組要增加這些單位部門為成員單位，形成新的組織實(shí)施保障體系。
三、在結(jié)構(gòu)減排上下功夫，擴(kuò)展減排空間。通過嚴(yán)格環(huán)評準(zhǔn)入，優(yōu)化能源機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)煤炭總量控制等倒逼區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變;通過排放總量控制，遏制高能耗、高污染行業(yè)過快增長;通過把總量指標(biāo)作為環(huán)評審批的前置條件，優(yōu)化區(qū)域流域的工業(yè)布局;通過機(jī)動車氮氧化物控制、全面提升車用燃油品質(zhì)、重點(diǎn)城市試點(diǎn)實(shí)施機(jī)動車保有量總量控制、提高準(zhǔn)入門檻等，從源頭上控制機(jī)動車氮氧化物排放。
四、在工程減排上挖潛力，提升減排能力。一是對“十一五”期間已經(jīng)建成投運(yùn)的減排設(shè)施，要加強(qiáng)維護(hù)和監(jiān)管，保證充分正常運(yùn)轉(zhuǎn)，持續(xù)發(fā)揮減排效能;二是對“十二五”期間排出的重點(diǎn)減排工程，要抓緊落實(shí)，盡快建成并形成減排能力。要在以下方面挖掘潛力:1.加快建設(shè)城鎮(zhèn)生活污水管網(wǎng)配套工程，提高污水截流和收集能力，確保污水廠進(jìn)水濃度和水量，在擴(kuò)大處理能力同時，加快提標(biāo)改造，重點(diǎn)強(qiáng)化氨氮去除效果。2.推進(jìn)中水回用工程。鼓勵建設(shè)城市中水管網(wǎng)，推動水資源循環(huán)利用，擴(kuò)大城市綠化、保潔中的中水回用量，達(dá)到既節(jié)約資源又減少污染物排放的雙重效果。3.對于新增的農(nóng)業(yè)源減排，要加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理工程，所有規(guī)�；笄蒺B(yǎng)殖企業(yè)都要嚴(yán)格做到干濕分離、雨污分離、建設(shè)污水處理設(shè)施，對規(guī)模小或散養(yǎng)比較集中的養(yǎng)殖場(戶)可分片建設(shè)集中處理設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)源減排效果。4.進(jìn)一步加強(qiáng)脫硫脫硝工程建設(shè)，加快燃煤電廠機(jī)組煙氣脫硫、脫硝及鋼鐵燒結(jié)機(jī)脫硫設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)水泥行業(yè)脫硝工程。5.積極推進(jìn)機(jī)動車國Ⅳ排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，逐步推行供應(yīng)國Ⅳ標(biāo)準(zhǔn)車用燃油，加速淘汰“黃標(biāo)車”。
五、在管理減排上下力氣，提高減排效益。強(qiáng)化通過行政監(jiān)管手段推進(jìn)減排工作，堅(jiān)持既注重減排設(shè)施建設(shè)又注重減排設(shè)施有效運(yùn)營監(jiān)管，以克服“重建設(shè)、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象。對污水處理設(shè)施，要重點(diǎn)監(jiān)管其運(yùn)行負(fù)荷率、出水達(dá)標(biāo)率、污泥安全處置率，將出水水質(zhì)、水量、檢測結(jié)果與撥付運(yùn)營經(jīng)費(fèi)掛鉤，對長期不能正常運(yùn)行、管理混亂的運(yùn)營單位，要堅(jiān)決吊銷其運(yùn)營資質(zhì);對脫硫脫硝設(shè)施，要重點(diǎn)監(jiān)管其運(yùn)行管理整體水平，提高脫硫脫硝能力和效率，確保脫硫脫硝措施穩(wěn)定達(dá)標(biāo)運(yùn)行;對減排工作滯后，以及違法問題嚴(yán)重的地區(qū)和行業(yè)，要開展集中整治行動，采取掛牌督辦、區(qū)域限批、責(zé)任追究等手段。
六、進(jìn)一步完善減排法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系。要加快農(nóng)業(yè)源污染控制、機(jī)動車尾氣控制等新增減排領(lǐng)域的法制化建設(shè)，加快環(huán)保設(shè)施運(yùn)營監(jiān)督管理、排污許可、電網(wǎng)調(diào)度等方面行政法規(guī)制定及修訂工作，不斷修訂完善國家和地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。要盡快推出和完善脫硫脫硝電價補(bǔ)貼制度，進(jìn)一步研究出臺有利于減排的財(cái)政、價格、金融政策，推動實(shí)行排污權(quán)交易和綠色信貸制度等經(jīng)濟(jì)政策措施。
七、進(jìn)一步加強(qiáng)主要污染物減排的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、考核三大體系建設(shè)。重點(diǎn)建設(shè)好重點(diǎn)污染源在線監(jiān)控、污染源監(jiān)督性監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、環(huán)境統(tǒng)計(jì)和信息傳輸?shù)?個方面的能力建設(shè)。完善減排的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、考核3個管理辦法，夯實(shí)減排工作的基礎(chǔ)和保障，提升環(huán)境保護(hù)監(jiān)管能力。
