2月10日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律中心督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇向廣西河池市環(huán)保局發(fā)出律師函，就廣西龍江鎘污染事件建議河池市環(huán)保局提起環(huán)境公益訴訟。
此前的1月15日，河池市環(huán)保局接到宜州市環(huán)保局報(bào)告，反映龍江河宜州市懷遠(yuǎn)鎮(zhèn)河段水質(zhì)出現(xiàn)異常。之后經(jīng)采集水樣化驗(yàn)分析，發(fā)現(xiàn)龍江河段，鎘含量嚴(yán)重超標(biāo)。一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的“河池保衛(wèi)戰(zhàn)”就此打響。
中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)是環(huán)保部主管的全國(guó)性社團(tuán)，“維護(hù)公眾和社會(huì)環(huán)境權(quán)益”是該組織的一項(xiàng)重要內(nèi)容。馬勇告訴《瞭望》新聞周刊記者，從2009年至今，他所在的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以社團(tuán)組織身份作為原告，成功辦理了5起公益訴訟案件，均獲勝訴。
5起案件主要集中在江蘇及貴州兩個(gè)省份，馬勇解釋，這與兩省設(shè)立了環(huán)保法庭及地方性法規(guī)中允許民間組織可以作為公益訴訟案件的原告有關(guān)。
但在廣西河池，并沒(méi)有專業(yè)的環(huán)保法庭，也沒(méi)有審理過(guò)類(lèi)似案件。按照馬勇的設(shè)想，如河池市環(huán)保局自收到律師函后60日內(nèi)仍未提起訴訟，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)將向有管轄權(quán)的法院提起公益訴訟。但即便如此，若當(dāng)?shù)胤ㄔ翰皇芾碇腥A環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為原告的訴訟請(qǐng)求，并不違法。
在馬勇看來(lái)，此次污染企業(yè)不但對(duì)特定的公民、法人的民事權(quán)益造成了損害，還對(duì)不特定主體，即國(guó)家和社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益造成了損害。他觀察發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中，肇事企業(yè)相關(guān)責(zé)任人被刑事追責(zé)及民事賠償后，損害的公共利益部分，諸如水體、土壤等生態(tài)修復(fù)，容易被忽略，極少被提起公益訴訟，最終仍是“企業(yè)污染，政府埋單”。
民間組織的原告角色在環(huán)境公益訴訟的地方實(shí)踐中早已“破冰”，如何在法律上“正身”，理順?lè)申P(guān)系，這是馬勇等人所期盼的。
環(huán)境公益訴訟試水
中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副主席兼秘書(shū)長(zhǎng)曾曉東告訴本刊記者，龍江鎘污染事件中，重金屬鎘的泄漏量之大在國(guó)內(nèi)歷次重金屬污染事件中十分罕見(jiàn)，且鎘具有毒性，其在生物體內(nèi)的半衰期極長(zhǎng)，可達(dá)10年至20年，甚至可伴隨生物體的整個(gè)生命周期，加上該次事件污染區(qū)域較廣，“必須通過(guò)公益訴訟來(lái)解決生態(tài)修復(fù)問(wèn)題。”
2005年松花江污染事件后，便有專家呼吁要在國(guó)內(nèi)試點(diǎn)環(huán)境公益訴訟，即由非直接利益相關(guān)者以公益名義，對(duì)污染者提起訴訟。
2005年12月3日，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中便提到“公益訴訟”概念，其中指出，要發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。
隨后的2007年，部分省級(jí)高級(jí)人民法院在地方法院開(kāi)始試點(diǎn)設(shè)立環(huán)保法庭，鼓勵(lì)開(kāi)展環(huán)境公益訴訟。2007年11月20日，貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭和清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭同時(shí)成立。
馬勇說(shuō)，在環(huán)境突發(fā)事件日益增多，環(huán)境污染類(lèi)案件判決難、執(zhí)行難的背景下，貴州率先探索成立環(huán)保法庭的模式很快在全國(guó)推廣。
2010年7月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》，明確規(guī)定，在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭，實(shí)行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護(hù)司法水平。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，全國(guó)共有16個(gè)省(直轄市)自行設(shè)立61家環(huán)保法庭，以環(huán)保審判庭、獨(dú)立建制的環(huán)保法庭和環(huán)保合議庭3種模式存在。
提起環(huán)境公益訴訟的原告中，有檢察院、相關(guān)行政職能部門(mén)，也有民間環(huán)保組織。
馬勇告訴本刊記者，他們就龍江鎘污染事件向河池市環(huán)保局發(fā)送環(huán)境公益訴訟建議律師函的底氣，與之前多起成功案例有關(guān)。
2011年1月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省貴陽(yáng)市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠污染環(huán)境公益訴訟一案，由貴州省清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭公開(kāi)審理，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)獲得勝訴，全部訴訟請(qǐng)求獲得法院支持，定扒造紙廠被關(guān)停，這是我國(guó)社團(tuán)組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的首例勝訴判決。
“民間組織參與環(huán)境公益訴訟，拓寬了訴訟主體的多元化，大家都來(lái)關(guān)心環(huán)保，遏制破壞和污染，對(duì)環(huán)境保護(hù)無(wú)疑是一種幫助。”曾曉東說(shuō)。
多家環(huán)保民間組織在接受本刊記者采訪時(shí)表示，由于我國(guó)沒(méi)有公益訴訟立法，缺乏實(shí)體法和程序法作為支撐，在司法實(shí)踐中存在著一系列的困難：起訴難、審理難、判決難、勝訴難、執(zhí)行難。
馬勇表示，從司法實(shí)踐看，公益訴訟面臨的最大困難是法律對(duì)原告資格的限制。我國(guó)現(xiàn)行的民事訴訟法規(guī)定：原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織;行政訴訟法規(guī)定：公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依據(jù)行政訴訟法向人民法院提起訴訟。
“實(shí)踐中，大量公益訴訟案件因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)定原告與案件之間沒(méi)有直接的利害關(guān)系而不予立案或被駁回起訴�！瘪R勇說(shuō)，法律無(wú)明文規(guī)定，就完全取決于法院本身的創(chuàng)新程度。
2011年10月，全國(guó)人大公布民事訴訟法修正案草案，首次增加規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起公益訴訟。”
在馬勇看來(lái)，由民間組織提起公益訴訟，相對(duì)客觀中立，也有動(dòng)力和熱情，一些規(guī)模較大的民間組織有專業(yè)團(tuán)隊(duì)，能從法律和專業(yè)層面上把握做好，多管齊下將問(wèn)題解決。
在地方實(shí)踐中，越來(lái)越多的民間環(huán)保組織成功提起訴訟。2011年10月，云南省曲靖市中級(jí)人民法院受理了“自然之友”等民間環(huán)保組織就曲靖鉻渣污染事件提起的公益訴訟，這是國(guó)內(nèi)首例由草根環(huán)保組織提起且得到受理的環(huán)境公益訴訟。
2011年7月，海南省高級(jí)人民法院出臺(tái)意見(jiàn)，明確提起環(huán)境公益訴訟6大主體，包括檢察院、相關(guān)行政主管部門(mén)、依法成立的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、從事環(huán)境保護(hù)和社會(huì)公益事業(yè)法人組織、基層群眾性自治組織以及公民。
2011年12月，重慶市高級(jí)人民法院也出臺(tái)意見(jiàn)規(guī)定，公益性社會(huì)團(tuán)體可依法提起環(huán)境公益訴訟。
還有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于我國(guó)社會(huì)團(tuán)體眾多，發(fā)育不太成熟，情況復(fù)雜、良莠不齊，有必要對(duì)可以提起訴訟的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行必要的過(guò)濾和限制，這種限制可以通過(guò)民訴法直接由立法機(jī)關(guān)加以規(guī)定，也可以借鑒日本等國(guó)的做法，由立法者授權(quán)有關(guān)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定符合起訴條件的社會(huì)團(tuán)體，定期公布、定期更換。
“理直氣壯地通過(guò)司法維權(quán)”
在環(huán)保組織中，環(huán)保部主管的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在近幾年也只成功訴訟了5起案件。
曾曉東坦承，在眾多的案例中，他們選擇介入并提起公益訴訟有多個(gè)條件：前期對(duì)案件作預(yù)判，評(píng)估案件的“勝算”，前提是證據(jù)確鑿、事實(shí)可靠、法理依據(jù)充分;其次，他們會(huì)盡量選擇有環(huán)保法庭的法院提起訴訟。
馬勇介紹，在由其他民間組織獲得公益訴訟勝訴的案例中，也都是在設(shè)立環(huán)保法庭的法院。
由于在業(yè)內(nèi)的地位與影響力，2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)得到了聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署(UNDP)的支持，雙方共同設(shè)計(jì)了“維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益及推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度的建立”項(xiàng)目，由聯(lián)合國(guó)民主基金提供資金，于2011年4月正式啟動(dòng)，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)是項(xiàng)目的執(zhí)行方。
聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署駐華代表處項(xiàng)目經(jīng)理谷青對(duì)本刊記者介紹，“維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益及推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度的建立”項(xiàng)目參與方還包括環(huán)境保護(hù)部、全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)、地方的環(huán)保社會(huì)組織、倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)和公益訴訟的學(xué)者律師和普通的民眾，“我們非常希望搭建起政府，公民社會(huì)和研究機(jī)構(gòu)之間溝通的橋梁和平臺(tái)�！�
為促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，近年來(lái)馬勇還不斷呼吁建立相應(yīng)的公益基金。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴貴陽(yáng)市定扒造紙廠水污染侵權(quán)糾紛時(shí)，便向貴陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)基金會(huì)提出污水檢測(cè)費(fèi)申請(qǐng)，基金會(huì)根據(jù)法庭意見(jiàn)先行墊付。
隨后，基金資助制度逐漸形成。2011年3月，貴陽(yáng)市中院出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的原告如果存在資金困難，例如評(píng)估費(fèi)、鑒定費(fèi)等，可以申請(qǐng)公益基金援助。同年9月，海南省高院與省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)了《海南省省級(jí)環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》，解決當(dāng)事人提起民事公益訴訟訴訟費(fèi)用的預(yù)交和負(fù)擔(dān)問(wèn)題。
關(guān)于環(huán)境公益訴訟，馬勇最大的愿望還是希望國(guó)家層面立法將民間組織納入環(huán)境公益訴訟的主體資格，“能理直氣壯地通過(guò)司法維權(quán)”。
谷青介紹，環(huán)境公益訴訟立法在國(guó)外有先例可循。如美國(guó)在1970年通過(guò)的清潔空氣法中規(guī)定，任何人都可以以自己的名義向法院提起環(huán)境保護(hù)訴訟，無(wú)需證明其利益是否受到損害。
谷青說(shuō)，環(huán)境保護(hù)不僅僅是通過(guò)科技力量開(kāi)發(fā)新能源新技術(shù)，更可以通過(guò)法律的手段解決那些行政手段解決起來(lái)有困難的問(wèn)題。環(huán)境公益訴訟把很多發(fā)展援助的領(lǐng)域都結(jié)合了起來(lái)，如促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)公眾參與，促進(jìn)治理和法治。
