近日，國務(wù)院總理溫家寶在召開的經(jīng)濟(jì)形勢座談會上指出，截至目前，鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的“新36條”相關(guān)實施細(xì)則已全部出臺，將要圍繞幾大領(lǐng)域具體抓好落實。
“細(xì)則的出臺有利于提振民資信心，但要想真正落在實處，讓民營資本從中受益，恐怕只有政策方面的支持還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠�！痹诮邮苡浾卟稍L時一位業(yè)內(nèi)人士表示。
“千呼萬喚”的細(xì)則
對于“36條”很多民營企業(yè)并不陌生，但如今面對即將全面開始實施的有關(guān)細(xì)則，他們表現(xiàn)的卻并不熱情。
事實上，早在2005年和2010年，國務(wù)院就出臺了新舊兩個《非公經(jīng)濟(jì)36條》，但始終無法落實實施。隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化，今年2月，國務(wù)院明確了今年上半年制定出臺民間投資實施細(xì)則的時限要求，政府工作報告和國務(wù)院批轉(zhuǎn)的2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作意見將鼓勵民間資本進(jìn)入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫(yī)療等七個領(lǐng)域列為2012年需要重點落實的工作任務(wù)，明確要求抓緊制定出臺實施細(xì)則。
如此高壓之下，最先是交通部，接著是鐵道部、衛(wèi)生部、國資委、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、發(fā)改委等6部委，到6月25日是18部委，最后關(guān)于落實“36條”新政的分解式“實施細(xì)則”如期完成。
據(jù)消息人士透露，實施細(xì)則將涉及適度開放煤炭開發(fā)轉(zhuǎn)化、常規(guī)油氣開采、油氣管網(wǎng)建設(shè)及城市管網(wǎng)建設(shè)、主電網(wǎng)適度開放、能源下游基礎(chǔ)設(shè)施全面開放等內(nèi)容。
作為備受關(guān)注的領(lǐng)域之一，能源領(lǐng)域鼓勵民間投資發(fā)展實施細(xì)則工作由國家能源局牽頭制定。
在國家能源局發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步擴(kuò)大能源領(lǐng)域投資的實施意見》中，鼓勵民間資本參與能源項目建設(shè)和運(yùn)營、鼓勵民間資本參與能源資源勘探開發(fā)、鼓勵民間資本發(fā)展煤炭加工轉(zhuǎn)化和煉油、鼓勵民間資本參與石油和天然氣管網(wǎng)建設(shè)、鼓勵民間資本參與電力建設(shè)、鼓勵民間資本在新能源領(lǐng)域發(fā)揮更大作用六大民間資本投資范圍被重點提出。
其中，在鼓勵民間資本參與電力建設(shè)中，該實施意見明確提出將支持民間資本擴(kuò)大投資，以多種形式參與水電站、火電站、余熱余壓和綜合利用電站，以及風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)能等新能源發(fā)電項目建設(shè)，參股建設(shè)核電站，鼓勵民營企業(yè)參與火電站脫硫、脫硝裝置的建設(shè)、改造和運(yùn)營及參與電網(wǎng)建設(shè)。
6月19日，國家電力監(jiān)管委員會(下稱“電監(jiān)會”)也發(fā)布了《加強(qiáng)電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實施意見》(以下簡稱為“實施意見”)，要求加強(qiáng)市場準(zhǔn)入監(jiān)管，支持和引導(dǎo)符合資質(zhì)條件的不同所有制企業(yè)進(jìn)入電力市場。不斷完善風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮�、生物質(zhì)能及小水電等可再生能源的許可準(zhǔn)入條件，平等對待各類投資主體。
對此，電監(jiān)會政策法規(guī)部主任王強(qiáng)表示，該實施意見旨在為民間資本投資電力創(chuàng)造公平公正的電力市場競爭環(huán)境�！半姳O(jiān)會將進(jìn)一步放開電力市場，加快推行競價上網(wǎng)，推行項目業(yè)主招標(biāo)，完善電力監(jiān)管制度。”
然而，對于如期出臺的“新36條”實施細(xì)則，各方卻并不叫好。有業(yè)內(nèi)人士指出，目前出臺的實施細(xì)則更多的是對2010年出臺的“新36條”的文件說明，而非“實施”說明�！澳壳笆袌錾险嬲诖摹畬嵤┘�(xì)則’，是真正對民資‘能不能進(jìn)、怎么進(jìn)、進(jìn)入后如何管、如何退出’加以規(guī)定與說明，但現(xiàn)在雖然各個領(lǐng)域的相關(guān)細(xì)則已經(jīng)全部出臺，但仔細(xì)閱讀卻發(fā)現(xiàn)不少內(nèi)容操作起來極為困難，且毫無新意。以國家能源局、電監(jiān)會等部門出臺的相關(guān)細(xì)則并未就所開放領(lǐng)域進(jìn)行深入說明，比如備受業(yè)界期待的民資進(jìn)入電網(wǎng)領(lǐng)域就沒有在此次電監(jiān)會出臺的細(xì)則中公布。”
撞不破的“玻璃門”
如果說各方對于“新36條”實施細(xì)則的保留態(tài)度源于缺乏信心而且不夠細(xì)化，那此前頻頻發(fā)生民營資本遭遇“玻璃門”的事件則更讓人為尚未執(zhí)行的“新36條”實施細(xì)則捏了一把汗。
據(jù)報道顯示，近日，雞西富邦投資有限責(zé)任公司掛牌出售黑龍江華富風(fēng)力發(fā)電(穆棱)有限責(zé)任公司39%股權(quán)。當(dāng)被問及賣出股權(quán)的初衷時，該公司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，去年開始，公司就頻繁接到電網(wǎng)限電通知，上述風(fēng)電場全年一半時間風(fēng)電機(jī)組無法滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致僅去年一年就虧損搞到360多萬元。
無獨(dú)有偶，不久前魏橋集團(tuán)自建電廠、電網(wǎng)，并以低于國家電網(wǎng)(微博)電價三分之一的價格向附近企業(yè)和居民供電的消息一經(jīng)傳出，也引起了各方的關(guān)注。盡管自建電廠的模式并不值得推薦，但眾多業(yè)內(nèi)人士仍希望通過“魏橋模式”破冰電力改革，融化壟斷行業(yè)堅冰，然而濱州工業(yè)園熱電廠的關(guān)停，則再一次毀滅了探索這種模式的可能性。
“打個比方，現(xiàn)在就是大門開了小門沒開�！备粷櫩毓杉瘓F(tuán)董事局主席、浙江富潤(6.90,0.00,0.00%)集團(tuán)董事局主席趙林中在接受媒體采訪時表示，“一些實施細(xì)則要么缺乏操作性，要么少有新意，還是重復(fù)‘新36條’的內(nèi)容�！彼e例說：“電力行業(yè)實施細(xì)則提出‘完善風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮�、生物質(zhì)能及小水電等可再生能源的民資進(jìn)入的許可準(zhǔn)入條件’，但不提何時完善、如何完善，關(guān)鍵條款仍然模糊。”
而根據(jù)國家能源局披露的數(shù)據(jù)顯示，目前在電力領(lǐng)域，民營水電站裝機(jī)約占全國的26%，民營風(fēng)電裝機(jī)約占全國的20%，火電、水電、煤炭深加工等領(lǐng)域已經(jīng)涌現(xiàn)出一批非公有制骨干企業(yè)。與此同時，民間資本在太陽能熱利用、生物質(zhì)能開發(fā)以及晶體硅材料、太陽能熱水器、太陽能電池制造等領(lǐng)域也越發(fā)發(fā)揮著重要作用。
盡管民營企業(yè)進(jìn)入電力、金融、鐵路壟斷行業(yè)早已不是一個新鮮議題，但在接受記者采訪時，多數(shù)業(yè)內(nèi)專家仍對民營資本進(jìn)入壟斷領(lǐng)域持謹(jǐn)慎態(tài)度。“雖然各部委公布的鼓勵民間投資細(xì)則有所進(jìn)步，但市場仍然不能過于樂觀，壟斷領(lǐng)域向民資開放需要一個較長的過程�！眹野l(fā)改委投資研究所研究員劉立峰表示，由于各部委制定的本領(lǐng)域民間投資細(xì)則代表央企或國企的利益，因而觸動核心利益的地方很難做出較大改變。
“作為民營企業(yè)，對于細(xì)則的出臺，我們當(dāng)然是高興的，但我們對民間資本具體怎么介入，這些開放的領(lǐng)域怎么去申請，需要符合哪些條件才能申請還是一摸黑，當(dāng)出現(xiàn)了利益紛爭，民營資本又將如何自處，如果沒有明確的規(guī)定，哪個民營企業(yè)敢貿(mào)然進(jìn)入這些壟斷領(lǐng)域?!”一位不愿具名的電氣企業(yè)負(fù)責(zé)人在接受記者電話采訪時表示。
而且，在部門領(lǐng)域，壟斷企業(yè)既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的情況也間接造成了民營資本屢屢遭遇不公平待遇。浙江富舜科技股份有限公司總裁朱建煥已經(jīng)認(rèn)真研究了“新36條”實施細(xì)則，試圖從中尋求機(jī)會。他的公司主攻太陽能裝備，如果能進(jìn)入到太陽能發(fā)電領(lǐng)域，企業(yè)發(fā)展將迎來新的契機(jī)。電監(jiān)會出臺的實施細(xì)則提出，可再生能源發(fā)電無歧視接入電網(wǎng)，但在朱建煥看來，實際運(yùn)作中還有很大困難。因為要并網(wǎng)發(fā)電，必須經(jīng)壟斷的央企同意。“長期以來，國企已在相關(guān)領(lǐng)域造就了高壁壘，民間資本即使進(jìn)入，在目前體制下也難以站穩(wěn)腳跟�！�
同時，民營企業(yè)在技術(shù)儲備和人才儲備方面與有經(jīng)驗的國企相比存在明顯的短板。此外，上游開發(fā)投資周期長、資金需求量大，甚至可能涉及到環(huán)境保護(hù)以及與地方之間的利益博弈等多種復(fù)雜因素，也對民營企業(yè)提出了極大挑戰(zhàn)。
營造公平競爭環(huán)境
“能不能對民間資本一視同仁、放松管制、打破壟斷?”趙林中建議，“應(yīng)進(jìn)一步完善操作辦法，比如厘清民間資本如何介入、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)如何分配等關(guān)鍵問題�！�
經(jīng)濟(jì)學(xué)家許小年(微博)則認(rèn)為，“過去幾年中，我們各地出現(xiàn)了非常明顯的侵犯民間產(chǎn)權(quán)的行為，這些行為如果不及時糾正，如不能讓民間資本感覺到安全，再發(fā)‘新36條’也無用�！�
回顧改革開放30年的發(fā)展歷程，民營經(jīng)濟(jì)、非公經(jīng)濟(jì)一步步從社會主義經(jīng)濟(jì)的“補(bǔ)充力量”發(fā)展到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的“重要組成部分”，后來才有了與公有制經(jīng)濟(jì)“平起平坐”的地位。在目前外需放緩、消費(fèi)增長平穩(wěn)之下，經(jīng)濟(jì)增長的快慢很大程度上將取決于投資的增長速度已經(jīng)成為共識，而這其中在各項政策帶動下，民營資本對市場的提振作用不言而喻。
來自國家智庫中國國際交流中心的數(shù)據(jù)顯示，今年前5 個月，國內(nèi)整體投資增長20.1% ，但是民間投資增速超過26% ，民間投資占整個投資的比重達(dá)到了62.2% ，比去年全年59% 提高了將近3 個百分點。
發(fā)揮著如此重要的作用，但在發(fā)展中卻屢屢遭遇屏障，對此，人大經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長、教授劉瑞在接受媒體采訪時表示，民企發(fā)展不好，有行政壟斷以及民企自身等多重原因，但確實在一些壟斷行業(yè)、央企經(jīng)過多年發(fā)展，已形成上下游一體化的產(chǎn)業(yè)鏈，這時候要把其中的一塊拿出來與民企共同發(fā)展，相當(dāng)于“把吃到嘴里的吐出來”，確實不容易�！斑@方面要繼續(xù)摸索改革的方法，找到一個大家都能接受的方式�！�
同時，尋找一個可以代表民營企業(yè)利益的機(jī)構(gòu)現(xiàn)在看來也尤為必要，“目前國內(nèi)還沒有一個明確的機(jī)構(gòu)或部門代表民資的聲音，這樣民資在參與到一些壟斷行業(yè)競爭時話語權(quán)很少，往往會處于被忽略的位置，政府應(yīng)該成立一個機(jī)構(gòu)，擔(dān)當(dāng)民資與部門之間的橋梁作用。而且一些部門由于資金不足，才考慮引進(jìn)民間投資以解燃眉之急，要防止出現(xiàn)等資金充足時再擠兌民資的情況出現(xiàn)，應(yīng)在國家層面出臺相關(guān)保護(hù)民間投資法律法規(guī)的政策，維護(hù)民資的合法權(quán)益�！眲⒘⒎灞硎�。
除了對投資開放外，能否公平競爭也是民資關(guān)注的焦點，廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)(微博)表示，民間資本進(jìn)入壟斷領(lǐng)域需要政府營造公平和規(guī)范的市場環(huán)境，一些央企或國企在能源等壟斷領(lǐng)域經(jīng)營已久，占據(jù)了大量資源與政策優(yōu)勢，除非政府在民資進(jìn)入能源領(lǐng)域時給予政策優(yōu)惠，否則民資很難與其展開公平競爭。
“從長期來看，吸引民資進(jìn)入上游開發(fā)領(lǐng)域，有利于盤活整個市場，短期有關(guān)部門應(yīng)重視對相關(guān)的監(jiān)管、補(bǔ)貼及定價等相關(guān)配套細(xì)節(jié)領(lǐng)域給予一定的鼓勵和支持�！苯疸y島市場分析師韓景媛表示。
啟動民間投資單是放寬市場準(zhǔn)入還不夠
近期，“穩(wěn)增長”訴求愈發(fā)優(yōu)先，中央各部委紛紛出臺“新36條”實施細(xì)則，鼓勵與引導(dǎo)民間投資。對此，社會各界可謂眾說紛紜。筆者認(rèn)為，鼓勵與引導(dǎo)民間投資的政策體現(xiàn)了穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革和控風(fēng)險的結(jié)合，是統(tǒng)籌短期政策訴求和中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略舉措，從根本上有利于推動中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，鼓勵與引導(dǎo)民間投資正當(dāng)其時，意義重大。
首先，鼓勵與引導(dǎo)民間投資以實現(xiàn)“穩(wěn)投資”是“穩(wěn)增長”的必然選擇。我國在較長的一段時期內(nèi)仍會保持相對較高的經(jīng)濟(jì)增長速度，而且投資仍是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要驅(qū)動力之一，“穩(wěn)增長”需要“穩(wěn)投資”的支撐。從宏觀形勢看，在美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、歐洲深陷債務(wù)危機(jī)等國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境不確定的背景下，外需在未來一段時間內(nèi)將難以有較快增長;與此同時，消費(fèi)率是一個慢變量，短期內(nèi)大幅度提振消費(fèi)是不現(xiàn)實的，“穩(wěn)增長”不能沒有“穩(wěn)投資”的支撐。從投資內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，政府投資和國有企業(yè)比重過大，投資結(jié)構(gòu)存在較為嚴(yán)重的失衡，在政府投資空間不斷減小和國有企業(yè)投資戰(zhàn)略布局調(diào)整的情況下，鼓勵與引導(dǎo)民間投資是“穩(wěn)投資”最為合理的選擇。
其次，鼓勵與引導(dǎo)民間投資還有利于防控財政風(fēng)險和金融風(fēng)險，實現(xiàn)“穩(wěn)投資”和“穩(wěn)增長”由財政政策刺激向自主有序增長轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國財政收入增速放緩，2012年1～4月，我國財政收入同比增長12.5%，增幅回落18.9個百分點。可以判斷，財政收入增速放緩是趨勢性的。在財政收入增速趨勢性下降的背景下，若大幅度增加政府支出(包括政府投資支出)，將會激化財政收支矛盾，加劇財政風(fēng)險。而且，在地方政府投資仍保持較高水平的現(xiàn)實下，財政風(fēng)險極易轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險，這也是社會各方普遍擔(dān)心地方融資平臺風(fēng)險的原因所在。鼓勵和引導(dǎo)民間投資，拓寬投資資金的來源，提高投資的總體效率，無疑有利于減輕投資對于財政的壓力，化解金融風(fēng)險。
與此同時，我們也應(yīng)該看到，增加民間投資任務(wù)艱巨，政策著力點應(yīng)放在創(chuàng)造民間投資需求上。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)下行周期，民間投資需求也相應(yīng)處于下行通道。盡管民間投資在某些壟斷行業(yè)或帶有壟斷屬性的行業(yè)中的投資需求長期受到抑制，且當(dāng)前政策為其提供了難得的機(jī)會窗口，但在經(jīng)濟(jì)下行周期，以往被抑制了的投資需求并不一定會隨著準(zhǔn)入限制的放寬或取消而得到釋放。更為可能的結(jié)果是，大部分先前被抑制的投資需求將在這一時期內(nèi)消失，寄希望于釋放民間投資需求的單純的準(zhǔn)入限制放寬政策并不能有效地拉動民間投資。
因此，要有效拉動民間投資，必須將政策著力點轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造民間投資需求上。“新36條”的實施細(xì)則應(yīng)注重政策的針對性、可操作性和系統(tǒng)性，除放寬市場準(zhǔn)入外，還應(yīng)綜合采用包括財稅金融政策在內(nèi)的一系列配套政策，建立民間投資激勵機(jī)制，以創(chuàng)造民間投資需求。
激發(fā)民間投資不僅需要政策上的支持，還需要體制和制度上的保障。當(dāng)前，民間投資還存在不少制度性障礙。要破除這些障礙，需要進(jìn)行相應(yīng)的制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，營造鼓勵民間投資的良好生態(tài)環(huán)境。具體地，一是要完善法律制度，抓緊完善《反壟斷法》實施細(xì)則，為民間投資營造公平的市場競爭環(huán)境。二是要推動相關(guān)主管部門轉(zhuǎn)變觀念，改善服務(wù)方式，以便利民間資本在相關(guān)領(lǐng)域的投資。三是推動相應(yīng)的行業(yè)監(jiān)管體制變革，規(guī)范民間投資發(fā)展。
