既要確保完成國家下達的污染減排目標任務，又要爭取騰出更多的環(huán)境容量服務經濟社會發(fā)展，在這個難題面前，河南省環(huán)保工作者積極探索實施主要污染物總量預算管理，促進環(huán)境資源的優(yōu)化配置和環(huán)境容量的高效利用。
今年9月21日，環(huán)境保護部在鄭州召開了主要污染物總量預算管理現場會議，會議的主要任務是學習河南總量預算管理的做法，總結經驗，分地區(qū)分階段推廣實施。
為什么要預算管理?
“十二五”期間，河南省提出要保持生產總值年均增長9%以上。據測算，僅城鎮(zhèn)化率提高新增約1000萬人口一項，就需要全省108個縣各新建一座日處理3萬噸的污水處理廠，才能削減由此帶來的新增水污染物。
經濟社會快速發(fā)展帶來的巨大環(huán)境資源需求與污染減排壓力加大、環(huán)境容量不足的矛盾，成為不容回避的客觀現實。
從2011年開始，河南省環(huán)保廳在副省長張大衛(wèi)的帶領下，開始探討總量預算管理辦法。其核心就是量化無形的環(huán)境資源，將其作為有形的總量指標，充分發(fā)揮環(huán)境保護對經濟增長的優(yōu)化作用、對經濟轉型的倒逼作用。
他們首先組織開展了環(huán)境容量研究，從全面掌握河南省污染負荷現狀及環(huán)境承載能力入手，對河南省的環(huán)境容量進行了測算，基本上摸清了全省及各省轄市環(huán)境容量的狀況。
根據環(huán)境容量、排污總量、環(huán)境質量的狀況，河南省提出，必須大力削減存量，嚴格控制增量，進一步騰出環(huán)境容量。
在削減存量方面，河南省從3個方面入手:一是推動重點工程建設，增強工程減排能力;二是上大壓小、扶優(yōu)汰劣，倒逼落后產能淘汰，拓展結構減排空間;三是大力推進污染減排由粗放型管理向精細化管理轉變，提升管理減排效能。
在控制增量方面，探索在全省實施主要污染物總量預算管理。
預算指標如何計算分配?
總量預算管理涉及3個指標，其中，控制排放量、總減排量主要根據國家下達的減排任務和環(huán)境質量狀況、環(huán)境容量、排放總量、經濟發(fā)展水平來確定;預支增量主要根據經濟社會發(fā)展需求、環(huán)境容量、主要污染物總量減排量來確定。
在計算預支增量指標時，河南省首先是用全省預計污染物新增量來約束各地污染物預支增量，即在總量預算設計時，減排工程按照“十二五”全省GDP增長率、城鎮(zhèn)化率和污染減排規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，而各市經濟發(fā)展速度參差不齊，必須用各地污染物總減排量占全省污染物總減排量的權重，乘以全省預計污染物新增排放量和環(huán)境容量系數來計算預支增量，才能確保完成全省的污染減排目標任務。
預支增量指標還引入了環(huán)境容量系數，考慮到各地環(huán)境容量不同的情況，有環(huán)境容量的地區(qū)系數取0.9，預支增量相對較大;超過環(huán)境容量的地區(qū)系數取0.7，預支增量相對較小，提醒當地適度發(fā)展、優(yōu)化發(fā)展。
河南省堅持預支增量指標公平公開，將計算公式、參數選取、指標調整等以文件形式進行規(guī)范、公布，使各地自己也能算清楚、搞明白。
今年年初，河南省政府對2012年總量預算指標進行了分配，并經省人大十一屆五次全會審議通過，將其作為約束性指標納入全省國民經濟和社會發(fā)展計劃，進一步確立了總量預算管理的地位。
同時，在省政府與各省轄市、省直管試點縣(市)政府簽訂的《2012年度環(huán)境保護目標責任書》中，將總量預算指標分別下達到各市(縣)，對不能完成目標任務的，實行年度環(huán)保目標“一票否決”，取消當地政府及主要領導、分管領導當年一切評先、評優(yōu)資格，暫停對這一區(qū)域建設項目的環(huán)評審批。
預算指標怎么使用?
總量預算指標的合理使用，是總量預算管理制度取得實效的保證。3個指標中，控制排放量主要通過目標責任書和排污許可證的形式，分解落實到各級政府和重點排污單位;總減排量主要通過省、市政府批準的污染減排工作實施方案，將年度工程減排、結構減排和管理減排具體措施予以明確，逐級分解落實到各級政府和重點企業(yè);預支增量主要通過與建設項目審批掛鉤，把預支增量作為環(huán)評審批的前置條件，建立環(huán)評審批與污染減排聯動的管理機制，真正從源頭上減少污染物排放。
在預支增量指標的使用過程中，河南省注意把握以下4點:
第一，經濟社會發(fā)展所需排污總量，在保障社會發(fā)展的生活源和經濟發(fā)展的電力行業(yè)需求的基礎上，從各地年度預支增量指標中支出。
第二，工業(yè)項目所需水主要污染物排放量，從各地年度工業(yè)預支增量指標中支出;生活類項目所需水主要污染物排放量，從各地年度生活類預支增量指標中支出;非電行業(yè)所需大氣主要污染物排放量，從各地年度非電行業(yè)預支增量指標中支出。
第三，鋼鐵、造紙、印染、化工等重點行業(yè)所需主要污染物排放量，在當地預支增量指標中支出，從全省范圍內同行業(yè)中替代;火電項目所需大氣主要污染物排放量，在全省火電行業(yè)預支增量指標中支出，五大電力集團從集團內部替代，其他火電企業(yè)從全省火電行業(yè)內替代。
第四，預支增量可以跨年度結轉或扣減。各地當年剩余的預支增量，可以結轉到下年度使用。
預算指標如何管理?
河南省總量預算實行的是分級管理、動態(tài)管理。
控制排放量、總減排量實行省、市兩級預算，省、市、縣三級管理;預支增量實行省級預算，省、市兩級管理，即省環(huán)保廳負責核準火電、鋼鐵、造紙、印染、化工等行業(yè)和國家審批建設項目的主要污染物排放量，市環(huán)保局負責除省環(huán)保廳核準外建設項目的主要污染物排放量，縣環(huán)保局負責建設項目主要污染物排放量的初始審查。未經核定主要污染物排放量的建設項目，不得批復環(huán)境影響評價文件;沒有預支增量的地方，原則上不再核定建設項目的主要污染物排放量。
河南省建立了嚴格的總量預算指標動態(tài)管理體系，設有全省統(tǒng)一聯網的預支增量管理平臺，實行建設項目主要污染物排放量網上申請、核定和備案制度。所有建設項目通過省環(huán)保廳門戶網站申請、辦公內網核定。對于沒有預支增量指標的地區(qū)，網絡系統(tǒng)拒絕建設項目污染物排放量的核定，徹底杜絕人為因素。
在預支增量管理過程中，河南規(guī)范了建設項目主要污染物排放量的計算核定方法，制定了不同行業(yè)的產排污系數，要求對同行業(yè)、同工藝、同樣治污水平的建設項目，采用統(tǒng)一的排污系數核算排污量，把主要污染物總量控制指標作為項目環(huán)境影響評價審批前置條件的要求。
河南省規(guī)定，在不影響環(huán)境質量的前提下，預支增量指標經省級環(huán)保部門審核后，可以開展交易。其中，二氧化硫、氮氧化物預支增量指標允許在全省范圍內交易，化學需氧量、氨氮預支增量指標只能在同一水系范圍內交易。目前，河南省正在研究相關辦法，籌建設立交易平臺。
河南省規(guī)定，實行預支增量適當調劑使用。對事關全省產業(yè)布局、結構調整的重大建設項目，項目所在地當年預支增量不能滿足需要的，可以采取排污權交易或者跨行政區(qū)調劑的辦法予以解決，但需從當地下年度預支增量中予以扣除。
如今年河南省周口市護理佳紙業(yè)有限公司擬建設年產10萬噸高檔生活用紙項目，所需化學需氧量指標約40噸/年。項目總量指標就是通過河南省新鄉(xiāng)市某造紙企業(yè)減排量中得到了替代解決。
預算管理成效顯著
在總結探索實踐的基礎上，河南省政府印發(fā)了《河南省主要污染物排放總量預算管理辦法》。今年年初，河南省政府將總量預算管理中的3個指標作為指令性計劃，分解到18個省轄市和10個省直管試點縣(市)。
從試點工作正式實施以來，短短幾個月的時間，實行總量預算管理的嘗試取得了一定的成效:
首先是有效控制了污染物新增排放量。上半年，河南全省審批項目的環(huán)境要素平均排污強度較上年均有所降低，第三產業(yè)投資比重明顯提升，產業(yè)結構調整呈現向好趨勢。
二是較好地完成了污染減排目標任務。上半年，河南省化學需氧量、氨氮、二氧化硫排放量分別較上年同期明顯削減。
三是環(huán)境容量的利用效率和投資效益進一步提高。據統(tǒng)計，實施總量預算以來的8個月，全省共有7848個建設項目網上申請污染物排放量，6591個項目通過網上核定。核定的四項主要污染物排放量均較去年同期有明顯下降。而與此對應的是，河南省工業(yè)投資總額持續(xù)增加。
四是各級政府對環(huán)境保護和污染減排更加重視，在謀劃本地區(qū)經濟發(fā)展的同時，充分考慮環(huán)境的承載力，將有限的總量預支指標用到經濟效益好、環(huán)境污染少、發(fā)展可持續(xù)的項目上，實現了環(huán)境資源的優(yōu)化配置，促進了全省產業(yè)結構調整和發(fā)展方式轉變。
