9月11日，記者采訪了全國(guó)政協(xié)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”專題協(xié)商會(huì)。王玉慶委員所作《妥善處理因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件，認(rèn)真維護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益》和張來斌委員所作《建立健全事關(guān)民生重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制》的發(fā)言，都針對(duì)7月發(fā)生的四川什邡鉬銅項(xiàng)目和江蘇啟東污水排海項(xiàng)目引發(fā)的兩起大規(guī)模群體性事件，發(fā)表了意見。
其實(shí)，近年來環(huán)境污染群體性事件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。僅從2007年算起，引起較大輿論關(guān)注的，就有：2007年6月福建廈門PX項(xiàng)目引發(fā)“集體散步”事件;2008年8月云南麗江興泉村水污染引發(fā)村民沖突事件;2009年11月廣東番禺興建垃圾焚燒廠引發(fā)群眾抗議事件;2011年8月遼寧大連PX項(xiàng)目引發(fā)群眾抗議事件;2011年9月浙江海寧麗晶能源公司污染環(huán)境引發(fā)群眾抗議事件;2011年12月福建海門華電項(xiàng)目污染引發(fā)群眾堵路事件;2012年4月天津PC項(xiàng)目污染引發(fā)群眾“集體散步”事件，然后是2012年7月初的什邡事件和7月底的啟東事件。
分析這些事件可以發(fā)現(xiàn)，因環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件相較于其他群體性事件，人數(shù)眾多，聲勢(shì)浩大，政府的應(yīng)對(duì)和控制能力薄弱。而且最終解決無一例外都是以當(dāng)?shù)卣杆傩纪＝ㄎ廴卷?xiàng)目，事件才得以平息，這樣的演變模式可能會(huì)“鼓勵(lì)”今后更多的此類群體性事件。
這些事件應(yīng)該引起我們的許多思考：相關(guān)項(xiàng)目的污染到底有多嚴(yán)重?地方政府是否存在重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保的傾向?這些項(xiàng)目當(dāng)初的環(huán)境影響評(píng)估是否完善?政府的決策是否公開透明?與其事后維穩(wěn)，為何不事先讓公眾充分參與?公眾的群體行為是否全都理性、合法?為何群體性事件總是夾雜著“打砸搶”行為?政府對(duì)突發(fā)事態(tài)應(yīng)如何應(yīng)對(duì)?“一鬧就�！笔欠駮�(huì)進(jìn)一步喪失政府公信力?
讓我們解剖什邡事件和啟東事件這兩只麻雀，從中尋找一些答案。
什邡事件
2012年6月29日，四川什邡市宏達(dá)鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目舉行開工典禮。這個(gè)項(xiàng)目是當(dāng)?shù)刈畲蟮拿駹I(yíng)企業(yè)宏達(dá)集團(tuán)籌建的，主要是利用公司在西藏開發(fā)生產(chǎn)的礦石原料，拉到內(nèi)地進(jìn)行加工提成。項(xiàng)目投產(chǎn)后，將年產(chǎn)鉬4萬噸、陰極銅40萬噸、硫酸180萬噸，每年伴生回收黃金10噸、白銀500噸，年銷售收入預(yù)計(jì)達(dá)500億元，利稅超過40億元，解決當(dāng)?shù)丶s3000人就業(yè)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展超過400億元，提供輔助就業(yè)機(jī)會(huì)近1.5萬個(gè)。因此，宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目成為了四川省特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)重大項(xiàng)目和四川省“十二五發(fā)展規(guī)劃”重點(diǎn)項(xiàng)目，也是什邡歷史上首個(gè)百億級(jí)投資項(xiàng)目。
2012年3月29日，宏達(dá)鉬銅環(huán)評(píng)報(bào)告，獲得國(guó)家環(huán)保部批復(fù)。4月27日，有網(wǎng)友便在QQ空間發(fā)表《什邡，不久的將來或是全球最大的癌癥縣》，矛頭直指這個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境污染問題。此后，鉬銅項(xiàng)目污染成為QQ空間、一些QQ群、天涯社區(qū)、凱迪社區(qū)的關(guān)注熱點(diǎn)，進(jìn)而也成為微博熱點(diǎn)。隨著在網(wǎng)絡(luò)上的不斷升溫，當(dāng)?shù)卦絹碓蕉嗟娜酥懒诉@個(gè)項(xiàng)目的污染問題。很多人擔(dān)心，這個(gè)冶煉廠將造成嚴(yán)重污染，危及該地豐富的地下水資源。
6月30日上午，部分群眾在市委附近聚集抗議。7月1日，有許多中學(xué)生到市委請(qǐng)?jiān)�，家長(zhǎng)也來了。學(xué)生們拉著橫幅在街上游行，上面寫著“我們可以犧牲，我們是90后”“還我新什邡”“宏達(dá)鉬銅廠，滾出什邡”等標(biāo)語口號(hào)。7月1日晚，在什邡市委和附近廣場(chǎng)聚集的群眾已經(jīng)相當(dāng)多，經(jīng)當(dāng)?shù)馗刹啃麄魇鑼?dǎo)，夜深人群才逐漸散去。
7月2日上午，什邡市民在宏達(dá)廣場(chǎng)附近越聚越多，表達(dá)抗議。中午，什邡市發(fā)布通告：“經(jīng)市委、市政府研究，決定責(zé)成企業(yè)從即日起停止施工�！薄跋Ｍ蠹艺_認(rèn)識(shí)、理性對(duì)待鉬銅項(xiàng)目建設(shè)�！钡奂巳翰粌H沒有散去，反而不斷增加，下午雖下起了雨，人還是越聚越多。17時(shí)許，開始出現(xiàn)打砸事件，一輛警方廣播車被砸毀推翻。官方調(diào)動(dòng)綿陽、德陽、成都大批特警來到什邡。警察們一手拿著盾牌、一手拿著警棍與市民展開拉鋸式的推搡。
晚21時(shí)30分左右，什邡市長(zhǎng)徐光勇、公安局長(zhǎng)何渝相繼表示，市政府決定停止宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目建設(shè)，要求群眾“迅速離開，否則后果自負(fù)”。但聚集的人群還是越來越多。22時(shí)許，警方發(fā)射催淚彈。來自德陽、綿陽、成都的特警開始驅(qū)逐廣場(chǎng)人群，并抓捕了一些投擲石塊、礦泉水瓶的年輕人。此后，人群逐漸散去。
7月3日上午9時(shí)許，什邡市公安局發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁非法集會(huì)、游行、示威活動(dòng)的通告》，要求立即停止非法集會(huì)游行示威，“凡煽動(dòng)、策劃、組織非法集會(huì)游行示威活動(dòng)或打砸搶的人員，限通告之日起三日內(nèi)主動(dòng)到公安機(jī)關(guān)投案自首，爭(zhēng)取從寬、從輕處理。對(duì)拒不投案自首者，一經(jīng)查實(shí)，公安機(jī)關(guān)將依法嚴(yán)厲懲處。”
但當(dāng)天人群并未減少，還在不斷增加。據(jù)現(xiàn)場(chǎng)參加抗議的市民講：“原因主要是頭天晚上抓了很多人，而且大多是學(xué)生�！比罕娨蠓湃�，尤其是要求釋放被抓學(xué)生。11時(shí)許，突然聽到巨大的爆炸聲，一些市民受傷，被送入醫(yī)院治療。有市民在爆炸現(xiàn)場(chǎng)撿到了比煙盒稍小一些印有“強(qiáng)光爆震彈”標(biāo)簽的彈片。
下午，什邡官方?jīng)Q定：不僅停建，而且什邡不再發(fā)展這個(gè)項(xiàng)目。但當(dāng)晚，人群依然大量聚集，還是要求釋放被抓學(xué)生。
7月4日凌晨，什邡市新聞辦公室先后發(fā)布公告稱：公安機(jī)關(guān)對(duì)在什邡宏達(dá)廣場(chǎng)打砸、推翻警車的鐘某、李某、劉某等三人予以刑事拘留;對(duì)強(qiáng)行沖擊警戒線，向執(zhí)勤民警投擲花盆、磚頭、石塊等雜物的洪某、周某、鐘某等三人予以行政拘留;其余21人經(jīng)批評(píng)教育，認(rèn)清所犯錯(cuò)誤，具結(jié)悔過后，于7月3日晚23時(shí)已全部釋放。并對(duì)受傷群眾、民警和機(jī)關(guān)工作人員積極開展治療。
公告后，人群逐漸散去。此后數(shù)日，仍偶有人群聚集現(xiàn)象，但人數(shù)逐漸減少，事件終告平息。
公眾環(huán)境權(quán)益應(yīng)如何維護(hù)
全國(guó)政協(xié)委員王玉慶在全國(guó)政協(xié)此次專題協(xié)商會(huì)上指出，我國(guó)已進(jìn)入一個(gè)環(huán)境問題敏感時(shí)期。作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，環(huán)境污染嚴(yán)重，而群眾的環(huán)境意識(shí)有了很大提高，依法維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的愿望日益強(qiáng)烈，兩者矛盾不斷累積。再加上政府處理這些問題不論從制度上、認(rèn)識(shí)上和應(yīng)對(duì)實(shí)踐上，都準(zhǔn)備不足，難以適應(yīng)形勢(shì)需要。
從認(rèn)識(shí)上來說，有些地方政府長(zhǎng)期以來重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保，為體現(xiàn)政績(jī)招商引資往往降低環(huán)保門檻，在環(huán)境問題上自覺不自覺地站在人民群眾的對(duì)立面，成為企業(yè)的代言人。很多污染問題直接影響群眾健康，突破了人民群眾的心理底線，而有的領(lǐng)導(dǎo)同志沒有堅(jiān)持以人為本，忽視民意，對(duì)群眾依法維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的強(qiáng)烈愿望，認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足。
從什邡事件來看，4月底就有網(wǎng)民開始關(guān)注鉬銅項(xiàng)目，什邡官方卻沒有引起高度重視。其后三個(gè)月面對(duì)網(wǎng)絡(luò)上洶涌的民意，官方仍然沒有做多少情緒疏導(dǎo)、信息溝通的工作，直到發(fā)生了嚴(yán)重的群體性事件，也應(yīng)對(duì)失當(dāng)。7月2日晚發(fā)射完催淚彈后，立即讓大批警察沖過去，結(jié)果警察也受不了催淚瓦斯的強(qiáng)烈刺激，不得不又急忙退回來。7月3日晚又使用強(qiáng)光震爆彈，是否確有必要，使用方法是否正確，沒有看到進(jìn)一步的分析。事件發(fā)生前思想準(zhǔn)備嚴(yán)重不足，發(fā)生后在處置上又很不得當(dāng)，以至于兩三天內(nèi)人群越聚越多，事態(tài)一直得不到有效控制。
什邡事件也反映出當(dāng)?shù)卣帕Φ娜狈�，與群眾的有效溝通不夠。除了在環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)，在項(xiàng)目立項(xiàng)及審批后，一直到開工建設(shè)，在環(huán)境問題上都缺乏與當(dāng)?shù)厝罕姷募皶r(shí)溝通。
對(duì)于環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)，環(huán)境問題專家馬軍認(rèn)為，問題的核心并不是在審批時(shí)去考量什么，而是整個(gè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度現(xiàn)在需要作出重大的調(diào)整�，F(xiàn)在的環(huán)評(píng)很多時(shí)候是走過場(chǎng)，缺乏信息的公開、公眾的參與，很容易受到壓力和誘惑，環(huán)評(píng)的科學(xué)性以及整個(gè)環(huán)評(píng)的質(zhì)量會(huì)受到挑戰(zhàn)。
現(xiàn)在最核心的問題，是要將環(huán)評(píng)的過程進(jìn)行根本的調(diào)整，能夠與國(guó)際接軌，讓它變成一個(gè)利益各方充分參與的過程，用民主的選擇去保證科學(xué)的決策。如果這一點(diǎn)做不到，環(huán)評(píng)的質(zhì)量就難以保證。因?yàn)榄h(huán)評(píng)的全過程通常是“暗箱操作”，這樣自然無法取信于民，民眾不愿相信政府，對(duì)街頭小道消息卻是說什么信什么，即使夸大其詞也深信不疑。
這些項(xiàng)目帶來的環(huán)境影響本來應(yīng)該是企業(yè)的事，而有些地方政府卻喜歡大包大攬。一旦出現(xiàn)大規(guī)模群體性事件，又不敢擔(dān)當(dāng)，為平息矛盾匆匆表態(tài)停建或取消項(xiàng)目，既造成惡劣影響，再次嚴(yán)重殺傷政府公信力，又對(duì)承攬項(xiàng)目的企業(yè)極不負(fù)責(zé)，也失信于企業(yè)。
啟東事件
2012年7月28日8時(shí)許，由于擔(dān)心日本王子紙業(yè)集團(tuán)準(zhǔn)備在當(dāng)?shù)匦藿ǖ奈鬯藕ＴO(shè)施會(huì)對(duì)民眾生活產(chǎn)生嚴(yán)重影響，數(shù)萬名啟東市民在市政府門前廣場(chǎng)及附近道路集結(jié)示威，散發(fā)《告全市人民書》，沖進(jìn)市政府大樓，對(duì)許多辦公場(chǎng)所進(jìn)行了“抄家”式搜索，并發(fā)生了程度不同的打砸。
9時(shí)，超過1000名武警抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，但只是維持現(xiàn)場(chǎng)秩序，并未采取強(qiáng)制驅(qū)散等措施。在民眾示威過程中，出現(xiàn)了民眾掀翻汽車、搗毀市政府辦公電腦等暴力行為，而警方保持了相當(dāng)程度的克制。至少有兩名警察在該事件中被憤怒的民眾拖進(jìn)人群，毆打至出血。
在沖突過程中，啟東市市委書記孫建華遭到民眾扒光上衣，市長(zhǎng)徐峰被強(qiáng)行套上印有“抵制王子造紙”字樣的宣傳衣，但啟東市領(lǐng)導(dǎo)并未下令警方采取進(jìn)一步強(qiáng)制措施，未因此激化矛盾。
上午10時(shí)30分，江蘇省南通市政府新聞發(fā)言人授權(quán)發(fā)布：南通市人民政府決定，永遠(yuǎn)取消有關(guān)王子制紙排海工程項(xiàng)目。
中午過后，警方的處理態(tài)度開始有一定的變化，開始抓捕一些過激分子，在此過程中，有少量民眾受傷。
當(dāng)天下午16時(shí)30分左右，沖進(jìn)政府大院的上千民眾全部撤出，之后，當(dāng)?shù)鼐椒怄i周邊道路，抗議活動(dòng)基本平息。
啟東事件中，官方表現(xiàn)出了極大的克制，事后得到了廣泛稱許。雖然市委書記被扒掉上衣，市長(zhǎng)被強(qiáng)套宣傳衣，但事態(tài)并沒有因此激化，也沒有采用催淚彈、震爆彈等強(qiáng)行驅(qū)散人群的措施。這一群體性事件雖然一度聲勢(shì)浩大，但當(dāng)天就基本上平息下去�！跺X江晚報(bào)》稱之為“理性的雙贏”，認(rèn)為：“這是一個(gè)令人欣慰的結(jié)果。它不僅令人欣慰在啟東公民以理性的方式贏得了保護(hù)生存環(huán)境的訴求，也欣慰在當(dāng)?shù)卣岳硇缘淖藨B(tài)順應(yīng)民意知錯(cuò)即改，更欣慰旁觀此次事件的人們以理性的思維評(píng)判。有網(wǎng)友說，人群散了，但官員羞澀的微笑永遠(yuǎn)留在了人民心中�！�
此事的原委是：號(hào)稱世界第四、亞洲第一的日本“王子制紙”企業(yè)在南通開發(fā)區(qū)建設(shè)工程項(xiàng)目，南通市政府為了解決王子制紙集團(tuán)(南通)有限公司日產(chǎn)15萬噸廢水排放問題，制訂并開工建設(shè)了“南通市達(dá)標(biāo)尾水排海工程”。該工程耗資12.5億人民幣，管道全長(zhǎng)為110公里，管徑1.6米，將南通、海門、啟東沿線所有污水處理后，統(tǒng)一排放，設(shè)計(jì)能力是每天60萬噸，后來降低到每天15萬噸。
根據(jù)《中國(guó)環(huán)境觀察》報(bào)告，南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)承載著數(shù)百家化工、印染企業(yè)，每天24小時(shí)不停地向長(zhǎng)江噴吐著經(jīng)過簡(jiǎn)單處理的紅褐色污水，日排放量達(dá)到10萬噸甚至更多。在其排污口形成巨大的紅色污染帶，漂浮著當(dāng)?shù)丨h(huán)保官員所謂的“被電死”的魚。當(dāng)初南通很希望王子項(xiàng)目落戶當(dāng)?shù)�，但因�(yàn)槟贤ǖ钠髽I(yè)已經(jīng)造成了長(zhǎng)江巨大的污染，為了獲得商務(wù)部和環(huán)保總局的審批，他們配套了一個(gè)環(huán)保項(xiàng)目，準(zhǔn)備將污水不排入長(zhǎng)江而排入大海，這就是“南通市達(dá)標(biāo)尾水排海工程”。
而這一工程遭到啟東漁民的強(qiáng)烈反對(duì)。啟東呂四漁港是世界第九、全國(guó)四大漁港之一，每年盛產(chǎn)大黃魚、小黃魚、鯧魚、帶魚、鰳魚、鯔魚等優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)魚類共2億斤，小黃魚年產(chǎn)量占全國(guó)總量的一半。漁港是省級(jí)二類口岸、國(guó)家一級(jí)群眾漁港，漁港水產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)是國(guó)家首批重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品中心批發(fā)市場(chǎng)。如果排海管道建成，每天向啟東沿海排放15萬噸化工污水，民眾擔(dān)心將對(duì)呂四漁港造成毀滅性打擊，而廣大漁民也將丟掉飯碗，經(jīng)濟(jì)損失和環(huán)境災(zāi)難的陰影籠罩在他們心頭。在反對(duì)污水排海的問題上，啟東官方與民間立場(chǎng)其實(shí)是一致的�！澳隳贤ǖ钠髽I(yè)，憑啥把污水排到我啟東的漁港?”甚至連處置此次事件的一些警察私下也有這樣的疑問。
民生重大決策應(yīng)建立健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制
全國(guó)政協(xié)委員張來斌在全國(guó)政協(xié)有關(guān)專題協(xié)商會(huì)上指出，類似四川什邡、江蘇啟東這類因環(huán)保問題引發(fā)的大規(guī)模群體事件，說明事關(guān)民生的重大政策決策風(fēng)險(xiǎn)越來越大，在盡可能推薦政策決策科學(xué)化的同時(shí)，建立健全相應(yīng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制已迫在眉睫。
評(píng)估指標(biāo)包括：一，政策制定過程的程序正當(dāng)性、透明性與規(guī)范性。二，政策出臺(tái)涉及的相關(guān)群體及利益調(diào)整幅度。三，與民生的關(guān)聯(lián)度。四，應(yīng)急機(jī)制與決策風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制是否健全。五，可能引發(fā)的關(guān)聯(lián)影響和不利影響。
王玉慶委員也指出，環(huán)境污染群體性事件發(fā)生的原因，也包括缺乏適宜的社會(huì)組織了解和代表民意。自然之友副秘書長(zhǎng)常成指出，在啟東事件中，顯然需要“啟東漁民協(xié)會(huì)”這樣的民間組織事先參與到修建排海管道的項(xiàng)目決策中來，沒有代表漁民利益的群體的同意，這一項(xiàng)目不應(yīng)貿(mào)然通過環(huán)評(píng)。但因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)目前組織化不強(qiáng)，政府在決策時(shí)往往找不到能充分代表相關(guān)利益各方的談判對(duì)象，這也成為決策難以科學(xué)化的一大原因。
在政府決策難以充分平衡各方利益的情況下，相關(guān)利益的群眾就容易被激化矛盾。而一旦群體性事件發(fā)生后，政府就迅速推倒原定政策或方案，也容易讓人產(chǎn)生當(dāng)初決策草率或只要發(fā)生群體性事件就可以扭轉(zhuǎn)政策的取向，從而也不排除可能形成非民主的“多數(shù)人的暴政”。
張來斌指出，目前的重大民生決策都是行政主導(dǎo)，這就將決策風(fēng)險(xiǎn)全部集中到了政府。建議將決策風(fēng)險(xiǎn)在體制內(nèi)外加以分散：一是將一些重大民生政策交由立法機(jī)關(guān)討論、決策并上升為法律法規(guī)，讓立法機(jī)關(guān)承擔(dān)決策風(fēng)險(xiǎn)。二是尊重并明確是否采納了專家或?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)的意見，讓專家或?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。三是建立真正的決策咨詢制度，讓咨詢機(jī)構(gòu)及其成員幫助分擔(dān)決策風(fēng)險(xiǎn)，等等。
生于憂患，死于安樂。水可載舟，亦可覆舟。鯀禹治水，堵不如疏。保護(hù)好環(huán)境，社會(huì)才能穩(wěn)定，而穩(wěn)定的社會(huì)則更有利于保護(hù)環(huán)境!
