近日，實(shí)施23年以來(lái)首次修改的《環(huán)境保護(hù)法修訂案(草案)》進(jìn)入三審。此前，二審稿中首次出現(xiàn)對(duì)“環(huán)境公益訴訟主體”資格的詳細(xì)表述，將環(huán)境公益訴訟長(zhǎng)期面臨的困局，再次暴露在大眾視野之中。
中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源研究所副所長(zhǎng)胡靜告訴中國(guó)青年報(bào)記者，據(jù)其了解，和環(huán)境問(wèn)題相關(guān)的民事糾紛，大致以每年增加30%的速度膨脹，但是“已立案的依然較少”。
是什么造成我國(guó)環(huán)境公益訴訟“立不了、判不下”的困局?
新《民事訴訟法》實(shí)施11個(gè)月，環(huán)保官司依然“立案難”
訴訟主體，一直是環(huán)境公益訴訟立案的主要障礙。
我國(guó)法律上，公益訴訟的原告主體先后經(jīng)歷了從“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”到“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體”，再到“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的演變。
2012年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《民事訴訟法》修正案規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟�！�
這被視為推動(dòng)環(huán)保公益訴訟的“突圍之舉”，人們對(duì)社會(huì)組織參與環(huán)保公益訴訟寄予了很高的期待。但學(xué)界也擔(dān)憂，“有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體”的表述不明，可能讓司法實(shí)踐中的“高門檻”依舊。
“這項(xiàng)醞釀多年、舉國(guó)關(guān)注的重大制度，僅僅在法律文本中用了一個(gè)條文予以規(guī)定，似乎過(guò)于惜墨如金。法定公益訴訟主體資格的模糊狀態(tài)，給未來(lái)的法律適用和司法解釋留下了巨大的想象空間，甚至使人對(duì)公益訴訟的未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生困惑�！敝袊�(guó)民事訴訟法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、廈門大學(xué)教授齊樹(shù)潔曾撰文指出。
正如學(xué)界所慮，今年新《民事訴訟法》頒布實(shí)施近一年，司法實(shí)踐的情況不容樂(lè)觀。
環(huán)境保護(hù)部下屬的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)法律中心副主任、督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇在受訪時(shí)告訴中國(guó)青年報(bào)記者，法律的修訂并沒(méi)有打開(kāi)環(huán)境公益訴訟的“方便之門”�！靶旅裨V法實(shí)施以來(lái)近11個(gè)月，由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的7起環(huán)境公益訴訟都沒(méi)有被受理。”
除了環(huán)保部下屬機(jī)構(gòu)，民間環(huán)保組織的生存更是艱難。民間環(huán)保組織“綠家園志愿者”的召集人汪勇晨介紹：“已經(jīng)有4個(gè)民間環(huán)保組織對(duì)云南的一個(gè)化工項(xiàng)目提出了公益訴訟，但都被駁回，直到現(xiàn)在也沒(méi)有立上案�！�
部分地方政府的GDP政績(jī)導(dǎo)向、“地方保護(hù)主義”，也是造成環(huán)境公益訴訟立案困難的重要原因。
據(jù)馬勇介紹，他曾接手一起山東某大型企業(yè)污染案。當(dāng)他到法院申請(qǐng)立案時(shí)，法官坦白地告訴他：“這是利稅大戶，如果受理立案，我們的烏紗帽就保不住了�！弊詈�，此案“卡”在立案的紅線前，不了了之。
中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心訴訟部部長(zhǎng)劉湘也表示，審判不夠獨(dú)立是環(huán)保公益訴訟立案的痼疾�！胺ㄔ涸谌�、財(cái)、物方面都受制于當(dāng)?shù)卣圆坏貌豢紤]受理的代價(jià)�！�
“如果被起訴的企業(yè)給當(dāng)?shù)卣畮?lái)很多利潤(rùn)，立案就十分困難”，馬勇說(shuō)，“我們實(shí)踐中，最好的情況也就是立案但不審理。”
在馬勇的實(shí)踐中，他遇到的很多老百姓在主觀意愿上“不愿意訴、不敢訴、不能訴”�！昂芏嗳颂孤实馗嬖V我們，他個(gè)人不愿拋頭露面，怕被打擊報(bào)復(fù)，而且時(shí)間和經(jīng)濟(jì)上的成本很高”。胡靜也表示，環(huán)境污染損失的鑒定評(píng)估費(fèi)不低，一般老百姓不一定承擔(dān)得起。
此外，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)未明確，也在客觀上讓一些案件“懸而未立”。對(duì)此，劉湘也指出：“現(xiàn)在新《環(huán)保法》和"兩高"司法解釋都未出臺(tái)，法院對(duì)環(huán)境公益訴訟越來(lái)越慎重，以不受理的態(tài)度為多”。
到底誰(shuí)才能打環(huán)保公益官司?
現(xiàn)在，到底誰(shuí)才有資格打環(huán)保公益官司?
此次《環(huán)保法》修訂過(guò)程中，二審草案把“環(huán)境公益訴訟資格”限定在“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”。
對(duì)此，社會(huì)輿論一度質(zhì)疑，草案把訴訟主體只限定在“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)”一家公益組織，會(huì)形成一定的壟斷。一邊是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在全國(guó)“跑斷腿”，另一邊卻是眾多民間環(huán)保組織立不上案。
而三審草案則改“限定”為五條“門檻”：“需要在國(guó)務(wù)院民政部門登記，要求從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上、信譽(yù)良好”，還必須是“全國(guó)性社會(huì)組織”。這到底是范圍擴(kuò)大了還是縮小了?
“這樣"苛刻"的要求，恐怕沒(méi)有幾家組織或機(jī)構(gòu)符合�！敝袊�(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源研究所副所長(zhǎng)胡靜受訪時(shí)表示。
馬勇也認(rèn)為，三審稿實(shí)際上比二審稿縮小了訴訟主體的范圍。原先二審稿中提到的各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)，與中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)并沒(méi)有直接的隸屬關(guān)系，“基本上可以做到每省有一家，這樣全國(guó)大概有30多家環(huán)保公益組織可以做訴訟主體�！�
到底有多少?
中國(guó)青年報(bào)記者訪問(wèn)各大部委網(wǎng)站，梳理了符合三審草案條件的公益組織，發(fā)現(xiàn)符合條件的共有11家。
這11家分別是：環(huán)保部下屬的中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)、中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)、中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì);國(guó)家林業(yè)局下屬的中國(guó)林業(yè)教育學(xué)會(huì)、中國(guó)林業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合會(huì);水利部下屬的中國(guó)水利學(xué)會(huì);農(nóng)業(yè)部下屬的中國(guó)農(nóng)學(xué)會(huì);國(guó)土資源部下屬的中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)土地學(xué)會(huì)，以及國(guó)家海洋局下屬的中國(guó)海洋學(xué)會(huì)。
從中可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟主體涉及的領(lǐng)域比原來(lái)寬泛，但對(duì)于環(huán)境公益訴訟的實(shí)際作用，還尚未可知。
中國(guó)青年報(bào)記者分別致電上述組織，中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)、中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)、中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)工作人員均表示，三審修訂案草案確實(shí)賦予了該組織可以提起環(huán)境公益訴訟的資質(zhì)，但從未開(kāi)展過(guò)相關(guān)工作，并且表示，今后是否進(jìn)行這項(xiàng)工作，還需要看組織工作的安排。
“如果按照三審草案來(lái)看，我們確實(shí)具有相關(guān)資格”，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)工作人員告訴記者，并表示，此前該學(xué)會(huì)進(jìn)行的是環(huán)境損害鑒定工作，“如果新環(huán)保法出臺(tái)后，我們確實(shí)具有資格，應(yīng)該會(huì)嘗試在環(huán)境公益訴訟方面作出努力”。
中國(guó)林業(yè)教育學(xué)會(huì)表示，尚不清楚是否具有資格，認(rèn)為條款中“從事環(huán)保公益活動(dòng)”過(guò)于籠統(tǒng)，還需等待進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。中國(guó)林業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合會(huì)也表示對(duì)此并不清楚。
中國(guó)農(nóng)學(xué)會(huì)、中國(guó)土地學(xué)會(huì)、中國(guó)海洋學(xué)會(huì)也紛紛表示，此前對(duì)《環(huán)保法》修訂并不了解，也未做過(guò)相關(guān)工作，若按照三審草案中的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該是符合的。
此外，中國(guó)海洋學(xué)會(huì)負(fù)責(zé)人告訴中國(guó)青年報(bào)記者，“學(xué)會(huì)組織作為第三方力量，擁有大量跨部門、跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的專家隊(duì)伍，超脫于政府之外，具有公正、公開(kāi)的優(yōu)勢(shì)，將其納入到環(huán)境公益訴訟主體之中，是正確的”。
胡靜在受訪時(shí)告訴記者：“具備原告起訴資格的仍是少數(shù)，這極有可能使相關(guān)法律條文被擱置起來(lái)，實(shí)際上與立法者的目的背道而馳”。劉湘也建議，“不要過(guò)度限制主體，這就失去了規(guī)定的意義”。
同時(shí)，劉湘還提出，“很多環(huán)保組織本來(lái)就服務(wù)于地方，提供公益訴訟更方便，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境情況也更了解，全國(guó)性的組織并不利于達(dá)到通過(guò)司法手段保護(hù)環(huán)境的目的”。
環(huán)保公益訴訟“認(rèn)定難”、“判決難”
除了“立案難”，環(huán)境公益訴訟中，最關(guān)鍵的攔路虎就是“認(rèn)定難”。
中國(guó)政法大學(xué)法律援助中心訴訟部副部長(zhǎng)戴仁輝律師認(rèn)為，從科學(xué)技術(shù)角度來(lái)說(shuō)，環(huán)境維權(quán)案件中，客觀上主要存在“證據(jù)保存難、取證難、舉證難”的問(wèn)題，因此，在造成損失的因果關(guān)系上難以認(rèn)定。
據(jù)他介紹，去年廣西河池市龍江鎘污染，因?yàn)樯嫌尾傻V企業(yè)排放含有鎘的污水，導(dǎo)致魚(yú)群大面積死亡，但是村民并沒(méi)有留存證據(jù)的意識(shí)，而是聽(tīng)從村里安排，把魚(yú)倒到江里或者填埋，破壞了證據(jù)。
“魚(yú)的死亡數(shù)量及死因，都難以再取證”，馬勇告訴記者，“雖然水里有鎘可以檢測(cè)到，但對(duì)個(gè)體造成的傷害無(wú)法舉證”。他還補(bǔ)充，污染的因果關(guān)系認(rèn)定也很難，“比如大氣污染，有的是最近排放的，如果不是連續(xù)排放，收集證據(jù)就很難”。
另外，國(guó)家對(duì)相關(guān)環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，比如，污染企業(yè)與居民區(qū)之間的安全防護(hù)距離標(biāo)準(zhǔn)，就沒(méi)有明確規(guī)定。
戴仁輝曾代理過(guò)某企業(yè)大氣污染的案件，其中，安全防護(hù)距離難以確定，是案件的一大難點(diǎn)。據(jù)了解，安全防護(hù)距離的標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)類別有關(guān)，化工企業(yè)、造紙企業(yè)、水泥企業(yè)、鋼鐵企業(yè)的安全防護(hù)距離各不相同。其次，還要考慮企業(yè)的規(guī)模和位置，“是在山區(qū)還是平原、周圍有沒(méi)有學(xué)�；蛘哚t(yī)院、以及風(fēng)向等因素”。
這些，都需要有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)作出認(rèn)定。但鑒定費(fèi)用通常居高不下，有的甚至高達(dá)上百萬(wàn)元，令公益訴訟的原告方望而卻步。
“取證難”，也就進(jìn)一步導(dǎo)致了環(huán)保公益訴訟的“判決難”。
馬勇承辦過(guò)這樣一起案件，歷時(shí)20年，法院始終沒(méi)有審判結(jié)果。
事由是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種的果樹(shù)受到企業(yè)排放的污染，大面積受損�！半m然法院已經(jīng)認(rèn)定該企業(yè)確實(shí)存在污染問(wèn)題，并對(duì)農(nóng)民的果樹(shù)造成了損害，但在定價(jià)、賠償?shù)臅r(shí)候，發(fā)生了鑒定問(wèn)題”，馬勇說(shuō)，“因?yàn)閷?duì)于損害果樹(shù)的數(shù)量無(wú)法認(rèn)定，一拖再拖，到現(xiàn)在為止，還沒(méi)判決下來(lái)�！�
而作為“我國(guó)民間組織環(huán)保公益訴訟第一案”的云南鉻渣污染公益訴訟案，從2011年立案至今，才剛剛重新回到庭審程序。
2011年8月，曲靖陸良化工實(shí)業(yè)有限公司被曝光大量堆放鉻渣，并有5000噸鉻渣被直接倒入水庫(kù)，致使六價(jià)鉻超標(biāo)2000倍。同年9月，民間環(huán)保組織自然之友、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)就云南曲靖鉻渣污染事件向曲靖市中級(jí)人民法院提起公益訴訟，并于10月19日正式立案，這曾被認(rèn)為是草根組織提起公益訴訟的“破冰之舉”。
在2012年5月第一次開(kāi)庭交換證據(jù)后，原、被告雙方初步達(dá)成調(diào)解協(xié)議。但2013年4月，陸良化工拒絕簽署調(diào)解書(shū)，使案件重新回歸庭審程序。公益組織將重新開(kāi)始面對(duì)上百萬(wàn)元的鑒定費(fèi)用。
胡靜建議，有權(quán)提起公益訴訟的主體可以經(jīng)由司法解釋進(jìn)行必要的限制，但不宜過(guò)于嚴(yán)格，以免導(dǎo)致“法律無(wú)人實(shí)踐”的尷尬局面。
目前，法國(guó)和德國(guó)的做法是賦予具備一定要件的團(tuán)體以公益訴訟的起訴權(quán)，如消費(fèi)者團(tuán)體、商業(yè)或工業(yè)團(tuán)體。就此，齊樹(shù)潔呼吁：“我國(guó)可以賦予婦女團(tuán)體、消費(fèi)者團(tuán)體、勞動(dòng)者團(tuán)體以及各種產(chǎn)業(yè)組織、專業(yè)團(tuán)體等在環(huán)境保護(hù)及公眾消費(fèi)等領(lǐng)域的當(dāng)事人資格。這可以有效地解決卷入環(huán)境糾紛的當(dāng)事人眾多、個(gè)人起訴"搭便車"等問(wèn)題，并能使社團(tuán)的監(jiān)督權(quán)力獲得司法強(qiáng)制的有力保障。”
