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市場經濟條件下不可避免地出現(xiàn)產能過剩，適度的產能過�？捎墒袌鲎孕姓{節(jié)，也有利于應對未來市場需求變動、形成有效的市場競爭。但當產能嚴重超過有效需求時，就會造成資源浪費，降低經濟效率。產能過剩調控是長期系統(tǒng)的工程，治理產能過剩需要充分發(fā)揮市場機制，建立科學的產能利用率統(tǒng)計路徑方法，完善競爭和創(chuàng)新環(huán)境，推動配套改革。
針對產能過剩的調控歷程
產能過剩是我國經濟發(fā)展中的一個長期性問題。自20世紀90年代告別短缺經濟開始出現(xiàn)產能過剩之后，雖然從未出現(xiàn)過全面性的生產能力過剩，但部分行業(yè)的產能過剩問題一直存在，幾乎從未間斷過。十余年來，每隔一段時間，政府就通過一定的方式發(fā)布部分行業(yè)產能過剩預警，先后在1999-2000年、2003-2004年、2006年前后和2009-2010年對產能過剩四次進行集中調控和治理。2011年“十二五”規(guī)劃開始，中央針對產能過剩又出臺了一系列措施。
從政府歷次調控產能過剩的政策文件看，主要治理措施包括以下幾類：(1)發(fā)布信息和提示風險。相關文件經常對不同行業(yè)供求關系現(xiàn)狀和趨勢提出評估預測意見并強調風險;(2)嚴格市場準入、加強審批;(3)提出環(huán)保、安全、技術等標準;(4)限制產量和淘汰產能;(5)促進兼并重組;(6)抑制投資等。由政府主導和直接干預產業(yè)結構調整，全面調動宏觀調控中的重要行政手段如土地、建設、環(huán)保、安全和信貸政策等。
政府在產能過剩調控方面可謂“用心良苦”。這些舉措具有一定成效，但與預期目標相比還存在較大差距。相關調控措施過多強調懲罰限制，而較少采用正面激勵。產能過剩的本質是企業(yè)效率低下和競爭力不強，十余年來，部分行業(yè)產能過剩甚至陷入了越調控越嚴重的困境，難以解決深層次問題。根據對1256家上市公司所做的調研，1/4的調查上市公司認為所在行業(yè)存在產能過剩，其中制造業(yè)居多。42%的上市公司認為是政府原因導致所在行業(yè)產能過剩，包括政府對產業(yè)的引導失當;規(guī)劃、約束能力較弱;政府追求GDP，驅動企業(yè)加大投資，擴大產能等。
現(xiàn)行產能過剩調控的主要問題
一是發(fā)布信息是調控產能的重要措施，但是政策制定者所掌握的市場信息也可能存在不全面和滯后。我國尚未建立一套完善的產能過剩判斷指標體系，政府主要是通過對部分商品的供求和行業(yè)產能利用的調查，并根據相關經驗對當前及未來一段時期市場需求作出預測，來判斷行業(yè)是否存在產能過剩。由于數(shù)據的支撐極其有限，加上預測方法不一定恰當，政府對產能過剩的判斷未必就是對未來市場需求的準確預測，以政府強制力控制產能增長的結果可能助長市場的畸形。
二是建立技術、環(huán)保、規(guī)模、能耗等外部性標準有利于限制和淘汰落后產能，但關鍵是標準的內容適當以及執(zhí)行落實到位。如工信部2009年底完成并公布的《現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)生產經營準入條件及管理辦法》(征求意見稿)，根據提出的標準，2008年度產能在百萬噸以下的普通鋼企和50萬噸以下的特鋼企業(yè)將面臨被淘汰的命運，而全國能達到準入條件的大約只有1/5的鋼企。這一標準的科學性當時遭到了質疑，其頒布實施也遭遇多方阻力。某些產能過剩的新興產業(yè)尚處于起步階段，發(fā)展方向不明朗、技術標準也未確定，很難依靠行政主管部門人為劃定合理的限制標準。
三是政府的調控措施往往從嚴格審批入手，但嚴格審批某種程度上是在釋放信號，告訴企業(yè)這個行業(yè)在下一個階段會有發(fā)展的前景，有時還會限制真正有競爭力的企業(yè)進入。政府的干預政策反而可能強化“尋租”空間，企業(yè)會動用資源獲取特殊通道及保護自己。以水泥行業(yè)為例，2009年國務院就明確要求嚴控新增水泥產能，禁令反而引發(fā)了擴張熱潮。而兼并重組，很多時候并不是由企業(yè)自發(fā)進行的，更多的是“拉郎配”。地方政府往往依據企業(yè)規(guī)模來決定保留和被兼并的企業(yè)，反而會進一步刺激企業(yè)競相擴大規(guī)模，強化產能過剩。
四是產能過剩在地方之間、行業(yè)之間和企業(yè)之間存在差異。我國的產能過剩有非常復雜的背景和機制，地方和地方不一樣，企業(yè)和企業(yè)不一樣，很難基于行業(yè)數(shù)字的產業(yè)政策就能達到調控過剩產能、調整產業(yè)結構的目的。產能過剩既有傳統(tǒng)行業(yè)，也涵蓋某些新興產業(yè)。不同產業(yè)特點和需求也存在差異。傳統(tǒng)產業(yè)的產能過剩，部分是緣于長期以來過度依賴行政手段推動產業(yè)發(fā)展。一些戰(zhàn)略性新興產業(yè)的過剩是由于過多政策優(yōu)惠的刺激“一哄而上”。
五是相關舉措的執(zhí)行落實不到位。近年來中央有關部門一直致力于淘汰過剩產能，而地方政府為穩(wěn)增長、保就業(yè)，甚至“政績工程”等，在抑制產能擴張方面缺乏積極性，許多地方借淘汰落后產能搞規(guī)模擴張。地方政府作為招商引資的主體，招商項目設計、招商談判和優(yōu)惠政策的制定都要通過地方政府。一些地方政府為了本地GDP、就業(yè)、金融穩(wěn)定等，利用低價供應用地、稅收返還、違規(guī)貸款、壓低水電價格等優(yōu)惠措施，盡可能上項目、擴產能，是產能過剩的一個重要原因。
發(fā)揮市場機制作用
建立科學統(tǒng)計方法
產能過剩調控是長期系統(tǒng)的工程，治理產能過剩需要充分發(fā)揮市場機制，建立科學的產能利用率統(tǒng)計路徑方法，完善競爭和創(chuàng)新環(huán)境，推動配套改革。
一是發(fā)揮市場機制優(yōu)化資源配置，完善市場化退出機制。產能過剩是市場問題，解決的最有效途徑應當是市場化道路。市場經濟的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰，落后產能本應在成本、價格和利潤杠桿的作用下自然退出市場，實現(xiàn)供求均衡。市場機制可以通過價格調整、需求變動、資本退出等機制發(fā)揮基礎性調節(jié)作用。產能擴張中，當事人是企業(yè)、投資者。企業(yè)投資擴張的沖動，應通過市場去調節(jié)。只要企業(yè)認為其產能擴張有市場競爭力、有效益，那就不應限制企業(yè)的自主行為。政府也不能因某個行業(yè)一段時間的低迷就匆忙出臺扶持政策，以非市場力量干預產業(yè)，避免因強化審批而導致擴張投資項目、增加新產能。如美國在鋼鐵業(yè)沒落時期，政府除采取過臨時性貿易保護措施、零星的研發(fā)投入外，主要由市場力量主導整個產業(yè)整合，制造業(yè)的主導地位逐漸被服務業(yè)取代。政府通過鼓勵發(fā)展新的產業(yè)來代替?zhèn)鹘y(tǒng)行業(yè)刺激經濟增長，基本依靠市場手段，通過企業(yè)競爭淘汰落后產能。
完善企業(yè)注銷、破產、退市等市場化退出機制。發(fā)達市場經濟國家，完善的市場化退出機制是化解產能過剩的根本性機制。當前我國企業(yè)正常注銷要經歷多部門前置串聯(lián)審批，程序繁瑣周期長，破產重整審批程序多，破產相關規(guī)定缺乏實施細則，破產清算耗時較長。有必要完善相關規(guī)則和機制，推動資源有效退出和再循環(huán)，通過市場主體對自身產能及經營的調節(jié)，實現(xiàn)調整產能過剩的目的。
二是借鑒美日等國經驗，實施細分行業(yè)的產能利用率統(tǒng)計和產能過剩預警指數(shù)編制，并及時發(fā)布，服務企業(yè)投資和決策。我國轉型經濟體制環(huán)境具有特殊性，政府行政干預存在一定的合理性，關鍵是與市場機制協(xié)調一致。政府的角色應當避免用自己預測的未來市場需求約束企業(yè)的投資決策，而應該通過發(fā)布經濟實際運行中的投資規(guī)模、信貸總量、市場需求情況等自己具有優(yōu)勢的總量信息，讓企業(yè)和金融機構了解整個經濟現(xiàn)在的投資和供給情況，從而引導資金投向。
目前我國缺乏科學的產能利用率統(tǒng)計是導致重復投資的重要原因，有必要通過權威機構如政府或行業(yè)協(xié)會等，建立和發(fā)布產能利用率指標和產能過剩預警指數(shù)。美國和日本上世紀70年代就開始了工業(yè)產能信息的統(tǒng)計和發(fā)布，效果良好。如美聯(lián)儲每月公布一次產能利用率情況，報告上一個月的內容，并在后繼的三個月中稍作修改，接下來在秋季一般是11月作年度修改。政府部門通過提供有關信息提示引導進行干預。
三是推動形成全國統(tǒng)一的市場體系，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。從我國企業(yè)的市場競爭狀況來看，除了產能，產業(yè)集中及市場競爭的有序是另一突出問題。以鋼鐵業(yè)問題為例，我國的鋼鐵產業(yè)由于集中度不夠，在國際市場上競爭力、影響力、控制力相對薄弱，最典型如我國鋼鐵產能占到了全世界鋼鐵產能的一半，但在鐵礦石的定價問題上缺失話語權。而在國內市場上，競爭無序程度劇烈，無法形成優(yōu)勝劣汰的機制，技術創(chuàng)新、結構調整很難推進。政府應進一步改革市場監(jiān)管體系，促進市場公平競爭，維護市場秩序。打破地區(qū)分割，推動行業(yè)重組，支持行業(yè)優(yōu)秀龍頭企業(yè)通過兼并重組整合產能和資源，提高國際競爭力，向海外轉移產能。
四是強化知識產權保護，為企業(yè)提供良好的創(chuàng)新環(huán)境。企業(yè)創(chuàng)新和升級是企業(yè)提高競爭力的關鍵。我國目前多行業(yè)低水平重復建設的重要原因是企業(yè)投資時， 研發(fā)成果易被復制。從生產經營階段看，創(chuàng)新動力不足導致低水平競爭。產生這一局面的原因是對于研發(fā)成果的保護力度不夠。加大科技研發(fā)投入、完善科研成果產業(yè)化機制有利于企業(yè)在產能過剩中取得競爭優(yōu)勢。加大知識產權保護力度，健全相關法律法規(guī)，為企業(yè)加大研發(fā)投入、享受研發(fā)成果創(chuàng)造良好環(huán)境，保證高效企業(yè)在競爭中勝出。
五是推進配套改革，減少地方保護主義，推動政策落實。改革財稅體制和考核機制，保證地方政府與事權相匹配的財力。如果不改革，地方政府作為經濟行為人就會有動力保護落后產能。政府定價的能源資源價格偏低，一些企業(yè)以投資生產項目的名義經營能源資源，特別是土地等資源利潤空間大刺激企業(yè)跨行業(yè)經營。建議改革現(xiàn)在的資源價格形成機制，充分發(fā)揮市場定價作用，促進企業(yè)經營成本市場化和公平。
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