實施嚴格節(jié)能減排措施在“十一五”取得了顯著成效，但在執(zhí)行過程中也暴露出一些值得重視的問題，如個別地方出現(xiàn)“拉閘限電”等現(xiàn)象。這并不是由于中國節(jié)能減排目標過于嚴格，一定程度上是由于節(jié)能減排指標分配、任務完成方式和考核辦法等方面尚存在不足。
節(jié)能減排現(xiàn)有機制的不足
各省節(jié)能減排指標分配的公平性有待提高。“十一五”確定全國單位GDP能耗強度降低20%，各省（區(qū)）目標均大致按此水平設定。這種做法有其合理性，但由于能耗強度在經(jīng)濟發(fā)展過程中呈現(xiàn)倒U型變化規(guī)律，而那些欠發(fā)達省份大多正處在能耗強度上升的重化工業(yè)階段，單位GDP能耗強度下降潛力較小，節(jié)能減排和經(jīng)濟發(fā)展之間矛盾較為突出。
對各省分配強度指標會對GDP統(tǒng)計數(shù)字的真實性產(chǎn)生較大沖擊。對各省下達碳排放強度相對指標下降任務，客觀上會使各省有夸大GDP數(shù)字的激勵，以完成其碳強度下降目標。
目前各省落實節(jié)能減排任務的方式和考核辦法缺乏靈活性。根據(jù)現(xiàn)有考核辦法，各地必須嚴格按照設定的能耗強度下降指標進行節(jié)能減排，沒有靈活的任務實現(xiàn)方式可供選擇。由于目前考核的單位GDP能耗強度是一種相對指標，要引入排放權交易等靈活實現(xiàn)方式也較為困難。這就加大了節(jié)能減排工作難度，也使全國節(jié)能減排資源難以得到優(yōu)化配置。
公平分配各省減排指標
針對上述問題，“十二五”節(jié)能減排可在指標設定形式及分配方法、任務落實方式，以及考核辦法三個主要方面加以改進，對全國設定碳排放強度下降指標，但是，對各省設定排放總量指標，允許各省采取靈活方式完成任務，并相應調(diào)整考核辦法。
具體包括：第一步，根據(jù)“十二五”全國單位GDP碳排放強度下降目標和GDP預測數(shù)字，估算出“全國總排放額度”。第二步，按照“各省人均GDP水平和人口數(shù)量”與“行業(yè)先進標準”將“全國總排放額度”公平分配給各省，并為各省建立碳排放賬戶。第三步，允許各省采取靈活多樣的方式完成各自減排任務，考核辦法亦相應調(diào)整。
根據(jù)“十二五”碳強度目標計算全國總排放額度。
中國對國際承諾的是自愿降低單位GDP碳排放強度。這種相對指標難以引入排放權交易等靈活的任務實現(xiàn)方式，需要根據(jù)同期GDP值，將單位GDP碳排放強度相對指標轉(zhuǎn)換成絕對排放額度。這種簡單的“算術處理”不改變中國的減排性質(zhì)，也不改變減排任務強度。
根據(jù)預測，“十二五”期間全國GDP年均增長8％。根據(jù)“十二五”全國單位GDP碳排放強度下降17%的目標，可以計算出與該強度下降目標對應的“十二五”全國二氧化碳總排放額度為436.4億噸。由于預測的“十二五”GDP數(shù)字與實際GDP數(shù)字會有一定出入，只要在“十二五”期中和期末根據(jù)真實GDP數(shù)字，對全國總排放額度和各省預分配的排放額度做出相應修正即可。
按“各省人均GDP水平和人口數(shù)量”與“行業(yè)先進標準”分配各省排放額度。
在估算出“十二五”全國總排放額度后，將該額度劃分為“地區(qū)基本排放額度”和“行業(yè)排放額度”兩部分，分別按“地區(qū)人均GDP水平和人口數(shù)量”與“行業(yè)先進排放水平”兩個標準在各省間分配。各省分配到的兩部分額度加總，就是各省“十二五”分配的總排放額度。
“行業(yè)排放額度”的設定和分配辦法是，以目前“千家企業(yè)節(jié)能行動”為基礎，從全國高排放行業(yè)（包括電力、石油石化、煤炭、化工、鋼鐵、有色、建材、造紙、紡織等行業(yè)）中劃定1000家左右重點排放企業(yè)，并以“各行業(yè)先進水平的單位產(chǎn)量排放量”為標準，確定全國“行業(yè)排放額度”規(guī)模，并按此先進標準將其分配給各省劃定的重點排放企業(yè)。
全國“地區(qū)基本排放額度”等于“全國總排放額度”減去全國“行業(yè)排放額度”。該額度按各省人均GDP水平和人口數(shù)量分配，水平低的省份分配相對多的排放額度，意味著有更大經(jīng)濟發(fā)展空間；水平高的省份則分配相對少的額度，意味著應該承擔更多減排責任。
