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《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)提出,緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革,加快建立生態(tài)文明制度,健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制,并對(duì)改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制作出了具體部署。這對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重大作用。
改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的重大意義
保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),黨中央、國(guó)務(wù)院把保護(hù)環(huán)境擺在更加重要的位置,積極探索環(huán)境保護(hù)新路,大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),環(huán)境保護(hù)取得了很大成績(jī)。但是,我國(guó)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻,老的環(huán)境問(wèn)題尚未得到解決,新的環(huán)境問(wèn)題又不斷出現(xiàn),呈現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型特征,環(huán)境質(zhì)量與人民群眾期待還有不小差距。這迫切要求改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制,充分發(fā)揮體制的活力和效率,為解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的深層次矛盾和問(wèn)題提供體制保障。
(一)改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要
走向生態(tài)文明新時(shí)代、建設(shè)美麗中國(guó),是我們黨提高執(zhí)政能力的重要體現(xiàn),是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),必須樹(shù)立生態(tài)觀(guān)念、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、維護(hù)生態(tài)安全、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、完善生態(tài)文明體制,把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程,形成有利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。生態(tài)文明建設(shè)是環(huán)境保護(hù)的靈魂和目標(biāo)指向,環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地。然而,現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的權(quán)威性和有效性不夠,難以對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)和整體部署,難以形成生態(tài)文明建設(shè)合力,迫切需要進(jìn)行改革。改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制,必將為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)注入強(qiáng)大動(dòng)力。
(二)改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手
良好的生態(tài)環(huán)境本身就是生產(chǎn)力,就是發(fā)展后勁,就是核心競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于增速換擋、提高質(zhì)量和效益的新階段,只有轉(zhuǎn)型升級(jí)才能持續(xù)健康發(fā)展。用生態(tài)文明理念分析環(huán)境問(wèn)題,其本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式問(wèn)題。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù),可以倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展:提高節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),淘汰落后產(chǎn)能,可以推進(jìn)存量結(jié)構(gòu)調(diào)整;提高環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻,引領(lǐng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展,可以實(shí)現(xiàn)增量結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制看,政出多門(mén)、權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)管力量分散等問(wèn)題明顯存在,影響行政效能,削弱監(jiān)管合力,環(huán)保引導(dǎo)和倒逼機(jī)制作用尚未充分傳導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)上來(lái)。改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制,堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù),有利于促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造升級(jí),推動(dòng)節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益多贏。
(三)改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制是加快低碳發(fā)展的重要支撐
大力推進(jìn)以低能耗、低污染、低排放為主要特征的低碳發(fā)展,是世界可持續(xù)發(fā)展的新趨向,也是積極應(yīng)對(duì)氣候變化的根本出路。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%左右的目標(biāo),必須加快轉(zhuǎn)變能源資源生產(chǎn)和利用方式,進(jìn)一步提高能源資源利用效率,形成綠色低碳的生活方式和消費(fèi)模式,逐步降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的碳排放強(qiáng)度。這在客觀(guān)上要求改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制,全面強(qiáng)化資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù),為加快低碳發(fā)展提供支撐。
(四)改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制是解決損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題的有力舉措
良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,是最普惠的民生福祉。藍(lán)天白云、綠水青山是民生之基、民心所向。2013年以來(lái),我國(guó)部分地區(qū)霧霾天氣等污染問(wèn)題集中爆發(fā),人民群眾反映強(qiáng)烈。在現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制下,執(zhí)法主體和監(jiān)測(cè)力量分散,缺乏對(duì)地方政府和相關(guān)部門(mén)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的職能配置,環(huán)境監(jiān)管難以到位,這導(dǎo)致解決突出環(huán)境問(wèn)題的政策措施打了折扣。推進(jìn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向,集中力量解決細(xì)顆粒物(PM2.5)、重金屬、化學(xué)品、危險(xiǎn)廢物和持久性有機(jī)污染物等關(guān)系民生的突出環(huán)境問(wèn)題,需要改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。
(五)改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制是轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求
轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心。轉(zhuǎn)變職能不僅要把該放的權(quán)堅(jiān)決放開(kāi)放到位,而且要加強(qiáng)和改善政府管理,把該管的事管住管好。環(huán)境保護(hù)是各級(jí)政府的重要職責(zé),是必須提供的一項(xiàng)基本公共服務(wù)。環(huán)境保護(hù)不欠新賬、多還舊賬,需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管。目前,國(guó)家層面生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)職能分散交叉較為突出,存在權(quán)力下放不夠和監(jiān)管不到位等問(wèn)題,難以形成嚴(yán)格監(jiān)管的強(qiáng)大合力;基層環(huán)保部門(mén)被賦予的職能和擔(dān)負(fù)的任務(wù)不匹配,存在“小馬拉大車(chē)”的現(xiàn)象。轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政體制改革,內(nèi)在地包括改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。
改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的主要任務(wù)
生態(tài)環(huán)境由人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的多個(gè)要素組成,各要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互作用,兼具生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的雙重屬性。改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制,必須以推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)為根本指向,堅(jiān)持新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展,牢固樹(shù)立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念,堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先方針,不斷探索環(huán)境保護(hù)新路,從宏觀(guān)戰(zhàn)略層面切入,從再生產(chǎn)全過(guò)程著手,從形成山頂?shù)胶Ｑ�、天上到地下的一體化污染物統(tǒng)一監(jiān)管模式著力,準(zhǔn)確把握和自覺(jué)遵循生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)和規(guī)律,維護(hù)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、多樣性和可持續(xù)性,增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性。
(一)建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度,獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法
保護(hù)生態(tài)環(huán)境,應(yīng)以解決環(huán)境污染問(wèn)題為重點(diǎn),以改善環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。污染降不下來(lái),環(huán)境質(zhì)量就提不上去,人民群眾也就不會(huì)滿(mǎn)意。優(yōu)先解決損害人民群眾健康的大氣、水、土壤等突出環(huán)境污染問(wèn)題,是環(huán)境保護(hù)工作的重中之重。要建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度,對(duì)工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動(dòng)源等全部污染源排放的所有污染物,對(duì)大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì),加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管。堅(jiān)持將環(huán)境保護(hù)要求體現(xiàn)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等各領(lǐng)域,貫穿于生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)各環(huán)節(jié),落實(shí)到政府機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、社區(qū)、家庭等各方面,嚴(yán)格環(huán)境法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行綜合管理,實(shí)現(xiàn)要素綜合、職能綜合、手段綜合,實(shí)現(xiàn)污染治理全防全控。協(xié)調(diào)處理好污染治理、總量減排、環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)系,把環(huán)境質(zhì)量反降級(jí)作為剛性約束條件,確保區(qū)域流域海域的環(huán)境質(zhì)量不降低、生態(tài)服務(wù)功能不下降。
實(shí)行獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管。健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”和“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系,有序整合不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同層次的監(jiān)管力量,有效進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。加強(qiáng)對(duì)有關(guān)部門(mén)和地方政府執(zhí)行國(guó)家環(huán)境法律法規(guī)和政策的監(jiān)督,糾正其執(zhí)行不到位的行為,特別是糾正地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的不當(dāng)干預(yù)行為。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè),強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法,推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法等執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新,嚴(yán)厲打擊企業(yè)違法排污行為。在污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警等領(lǐng)域和方面,制定科學(xué)規(guī)范的制度,為實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管和提升執(zhí)法效能提供保障。
(二)建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制
生態(tài)系統(tǒng)的整體性決定了生態(tài)保護(hù)修復(fù)和污染防治必須打破區(qū)域界限,統(tǒng)籌陸地與海洋保護(hù),把海洋環(huán)境保護(hù)與陸源污染防治結(jié)合起來(lái),控制陸源污染,提高海洋污染防治綜合能力,抓好森林、濕地、海洋等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)修復(fù),促進(jìn)流域、沿海陸域和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)良性互動(dòng)。
建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。生物多樣性豐富區(qū)域、典型生態(tài)系統(tǒng)分布區(qū)域和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域,集中了我國(guó)大部分重要生物資源,承載了重要的生態(tài)服務(wù)功能。要在這些區(qū)域劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線(xiàn),建立生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。強(qiáng)化區(qū)域間工作會(huì)商,及時(shí)就生態(tài)保護(hù)修復(fù)情況進(jìn)行交流、溝通和協(xié)商。加大區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法力度,對(duì)突出違法行為進(jìn)行聯(lián)合查處。構(gòu)建生態(tài)保護(hù)信息共享平臺(tái),做到信息互換互通。
建立陸海統(tǒng)籌的污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在大氣污染防治方面,京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域已陸續(xù)建立聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制,其他地方也要結(jié)合地理特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律,加快建立健全區(qū)域協(xié)作機(jī)制。建立區(qū)域監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)急響應(yīng)體系,聯(lián)合應(yīng)對(duì)重污染天氣。在水污染防治方面,促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)與流域污染防治有效銜接,以流域?yàn)榭刂茊卧?建立流域環(huán)境綜合管理模式。
(三)健全國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制,推進(jìn)集體林權(quán)制度改革
國(guó)有林區(qū)是重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地,在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、木材安全、物種安全、糧食安全等方面具有特殊地位。要深入實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,改革森林資源管理體制,建立健全國(guó)有森林資源監(jiān)督管理體系,搞活企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。改革完善政策支持體系,加強(qiáng)國(guó)有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),妥善安置富余職工,推動(dòng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,增強(qiáng)林區(qū)發(fā)展活力。
我國(guó)在推進(jìn)集體林權(quán)制度改革過(guò)程中,始終堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)制度,大力促進(jìn)集體林區(qū)綠色富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展,已基本完成集體林地明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶(hù)的改革任務(wù),實(shí)現(xiàn)了“山定權(quán)、樹(shù)定根、人定心”。要按照資源增長(zhǎng)、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo),加大對(duì)林下經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織、森林保險(xiǎn)等的支持力度,推進(jìn)林權(quán)抵押貸款,規(guī)范和監(jiān)督林地流轉(zhuǎn),探索林木采伐管理制度改革,加強(qiáng)集體林地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
(四)完善環(huán)境信息公布制度,健全舉報(bào)制度
環(huán)境保護(hù)人人有責(zé),必須充分調(diào)動(dòng)一切因素,動(dòng)員全社會(huì)力量共同參與。要廣泛深入地宣傳生態(tài)文明理念和環(huán)境保護(hù)知識(shí),使其上課本、進(jìn)社區(qū)、入工廠(chǎng),提高全民環(huán)境意識(shí)。強(qiáng)化環(huán)境信息公開(kāi),擴(kuò)大公開(kāi)范圍,完善公開(kāi)方式,保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對(duì)涉及民生、社會(huì)關(guān)注度高的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批、企業(yè)污染物排放等信息以及環(huán)境狀況、重要政策措施和突發(fā)環(huán)境事件,要及時(shí)公開(kāi),主動(dòng)向社會(huì)通報(bào)。對(duì)涉及群眾利益的重大決策和建設(shè)項(xiàng)目,要廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和建議。要引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感,真實(shí)客觀(guān)地公開(kāi)環(huán)境信息,監(jiān)督企業(yè)按規(guī)定公開(kāi)污染物排放自行監(jiān)測(cè)信息。
健全舉報(bào)制度,鼓勵(lì)公民、法人和其他社會(huì)組織就生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行舉報(bào),切實(shí)保護(hù)舉報(bào)人合法權(quán)益。全面實(shí)施環(huán)保舉報(bào)投訴熱線(xiàn)暢通工程,精心做好環(huán)境權(quán)益被侵害群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)工作,加大受理督辦落實(shí)力度。發(fā)揮好公眾、新聞媒體和社會(huì)組織的監(jiān)督作用,構(gòu)建全民參與的社會(huì)行動(dòng)體系,推行綠色健康文明的生活方式。加強(qiáng)輿論引導(dǎo),積極主動(dòng)回應(yīng)公眾關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題。
(五)完善污染物排放許可制,實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度
排污許可是一項(xiàng)國(guó)際通用的環(huán)境管理制度。我國(guó)大氣污染防治法、水污染防治法等法律對(duì)實(shí)行排污許可有原則性規(guī)定,但許可條件、程序等具體規(guī)定尚未明確。要完善污染物排放許可制度,規(guī)范污染物排放許可行為,禁止無(wú)證排污和超標(biāo)準(zhǔn)、超總量排污。實(shí)行企業(yè)污染物排放總量控制制度,推進(jìn)行業(yè)性和區(qū)域性污染物總量控制,使污染減排與行業(yè)優(yōu)化調(diào)整、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善緊密銜接,做到增產(chǎn)不增污或增產(chǎn)減污。在總結(jié)排污權(quán)交易試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,加快實(shí)施各類(lèi)排污指標(biāo)的有償使用和交易,加強(qiáng)排污權(quán)交易的組織機(jī)構(gòu)和監(jiān)管能力建設(shè)。
(六)實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究制度
強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究,既是保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義的重要措施,也是提高企業(yè)違法成本、震懾企業(yè)違法排污行為的根本對(duì)策。要完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,將生態(tài)環(huán)境損害與公民損害列入賠償范圍。建立環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制,合理鑒定、測(cè)算生態(tài)環(huán)境損害范圍和程度,為落實(shí)環(huán)境責(zé)任提供有力支撐。加強(qiáng)行政執(zhí)法與司法部門(mén)的銜接,推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。對(duì)排放污染物造成嚴(yán)重后果的,要依法追究刑事責(zé)任。(作者周生賢為環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng))
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