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林地管理在海南生態(tài)文明建設(shè)中扮演著重要角色，記者從海南省林業(yè)廳了解到，近年來，海南省嚴厲查處了一批占林毀林案件，為保護海南省林地，呵護生態(tài)資源作出積極努力。海南日報選出部分典型案例進行回訪。
海南樂東破壞海防林地案
2011年9月中旬，中央駐瓊媒體記者書面向海南省領(lǐng)導及相關(guān)部門反映“樂東沿海防護林地三千余畝遭到嚴重破壞，沿�；闪謳鄮А钡那闆r，引起海南省委、省政府領(lǐng)導的高度重視。省公安廳、省森林公安局、省邊防總隊、樂東黎族自治縣公安局等相關(guān)部門成立專案組，對該案進行偵查。據(jù)查，樂東黎族自治縣利國鎮(zhèn)新民村等6個村委會向19家西瓜種植戶非法發(fā)包沿海防護林地共21塊，涉案林地2372畝。專案組成功偵破毀林案件14起，抓獲犯罪嫌疑人17名。2012年2月5日，樂東黎族自治縣人民法院對13名毀林違法犯罪嫌疑人進行了公開宣判。周某等13人分別因非法占用農(nóng)用地(林地)罪、非國家工作人員受賄罪、濫伐林木罪、盜伐林木罪等被判處6個月至5年不等有期徒刑和2000元至50000元不等罰金。另外1名犯罪嫌疑人被批準逮捕。
海南省三亞市吉陽鎮(zhèn)大茅隧道雞冠嶺濫伐林木案
2013年5月17日，三亞市森林公安局接到報案稱，三亞環(huán)城高速公路大茅隧道雞冠嶺發(fā)生重大毀林案件。經(jīng)查，三亞某公司負責人陳某違反三亞市林業(yè)局于2011年11月1日給該公司的豐產(chǎn)林內(nèi)套種珍貴樹種的批復，在林地改造作業(yè)過程中違規(guī)作業(yè)，并擅自擴大改造范圍，非法毀林開墾。2011年11月份，陳某在位于三亞市吉陽鎮(zhèn)大茅隧道雞冠嶺北面坡的林地里建設(shè)了大門和工棚等基礎(chǔ)設(shè)施，2013年4月、5月份，陳某在未辦理采伐林木手續(xù)情況下，聘請人員駕駛兩臺小型挖樹機將林地內(nèi)的天然林等植被挖掉，并挖建平臺和大型蓄水池，造成國家公益林被伐212.5畝，被伐林木總蓄積量為388.18立方米，被伐林木幼樹4萬余株。2013年8月，犯罪嫌疑人陳某因涉嫌濫伐林木罪被批準逮捕。目前，該案已移送檢察機關(guān)審查起訴。
海南某林業(yè)公司濫伐林木案
2013年4月初，海南某林業(yè)公司常務副總李某召集周某、葛某、王某簽訂承包采伐桉樹、運輸勞務合同。在未取得《木材砍伐許可證》和征得林業(yè)主管部門同意的情況下，周某、葛某、王某各自帶領(lǐng)工人和攜帶砍伐工具進入該公司林場，按照李某的安排對生長在白沙黎族自治縣青松鄉(xiāng)牙擴村委會區(qū)域內(nèi)的林木進行砍伐。經(jīng)查，被伐林木總株樹62775株，被濫伐林木面積1022.7畝(其中，公益林地為208.3畝，商品林地為814.4畝)，共濫伐桉樹木材5142.05噸。該案已偵查終結(jié)，于2014年4月18日移送白沙黎族自治縣人民檢察院審查起訴。
面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，黨的十八大提出，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。林地作為海南生態(tài)文明、綠色崛起、國際旅游島建設(shè)的重要載體和寶貴資源，必須受到嚴格的保護和管理，通過立法為其提供有力的法制保障尤為重要。
《海南經(jīng)濟特區(qū)林地管理條例》(以下簡稱《條例》)于2003年6月制定，2009年5月進行了第一次修正�！稐l例》的貫徹實施對促進全省森林面積和森林覆蓋率不斷增加、生態(tài)環(huán)境保持全國一流水平、增強市縣經(jīng)濟社會發(fā)展活力發(fā)揮了重要的積極作用。但隨著海南經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，《條例》部分內(nèi)容已不適應新形勢和新任務的需要，實踐中出現(xiàn)了許多新問題、新矛盾，亟待修改和完善。
修訂《條例》體現(xiàn)了黨中央和省委關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的新要求，為堅持生態(tài)立省、實現(xiàn)綠色崛起提供了有力法制支撐
修訂《條例》是貫徹落實習近平總書記視察海南重要講話精神和省委重大決策部署的需要。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)列為中國特色社會主義“五位一體”總體布局中的一項重要內(nèi)容。去年4月，習近平總書記在海南視察時指出：保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。青山綠水、碧海藍天是建設(shè)國際旅游島的最大本錢，必須倍加珍愛、精心呵護�？倳浺蠛Ｄ弦_處理好發(fā)展和保護的關(guān)系，著力在“增綠”、“護藍”上下功夫，為全國生態(tài)文明建設(shè)當表率，為子孫后代留下可持續(xù)發(fā)展的“綠色銀行”。今年4月，李克強總理視察海南時要求“環(huán)保也是生產(chǎn)力，是人與自然和諧發(fā)展”，“海南一定要保護好青山綠水、碧海藍天，從某種意義上講，這也是在維護民生福祉。這些年，你們?yōu)榻ㄔO(shè)綠化寶島下了很大功夫，希望你們把這種努力堅持下去�！焙Ｄ鲜〉诹吸h代會提出堅持科學發(fā)展、實現(xiàn)綠色崛起、全面加快國際旅游島建設(shè)的總?cè)蝿�，明確了到2016年全省森林覆蓋率努力達到62%的目標。省委六屆五次全會報告提出：“要加強對林地資源的集中管理。完善林地審核審批制度。”省委書記、省人大常委會主任羅保銘在省委六屆五次全會上的總結(jié)講話中強調(diào)，海南島就這么大，客觀上需要我們對寶貴的土地、林地、岸線、島礁、填海地等資源進行集中管理、優(yōu)化配置。加強資源集中管理，從短期看、從局部看，市縣的資源處置權(quán)有所制約;但從長期看、從全局看，有利于實現(xiàn)全省資源科學合理配置，有利于實現(xiàn)資源效益最大化，有利于海南永續(xù)科學發(fā)展，也有利于通過規(guī)范管理堵塞漏洞、保護我們的干部。蔣定之省長在省政府常務會議審議《條例修正案(草案)》時強調(diào)，對林地的管理必須實行最嚴格的措施，林地總量要不斷增加，林地質(zhì)量要不斷提高，管理要嚴格規(guī)范，加強林地的保護與管理，這既是對我們后人負責，也是對歷史負責，這是一條底線。當前，堅持生態(tài)立省，加強生態(tài)保護和建設(shè)，實現(xiàn)綠色崛起、可持續(xù)發(fā)展已成為全省發(fā)展的共識和趨勢。落實好黨的十八大精神，貫徹好習總書記的重要指示和省委六屆五次全會精神，需要我們進一步加強以森林保護為主要內(nèi)容的生態(tài)保護和建設(shè)，正確處理好開發(fā)與保護的關(guān)系，用科學統(tǒng)籌的方法，加強林地資源的保護和管理。
修訂《條例》是貫徹實施國務院《全國林地保護利用規(guī)劃綱要(2010--2020年)》，保護林地生態(tài)紅線的需要。2010年6月，國務院常務會議審議通過了《全國林地保護利用規(guī)劃綱要(2010--2020年)》(以下簡稱《綱要》)，《綱要》中確定海南省2010--2020年林地保有量面積為3165萬畝�！毒V要》指出，林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，在維護國土生態(tài)安全中具有核心地位，在應對全球氣候變化中具有特殊地位。明確要求把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護。為落實國務院《綱要》的目標和要求，2013年12月省政府常務會議審議通過了《海南省林地保護利用規(guī)劃(2010--2020年)》。各市縣政府也于去年和今年初相繼批準了各市縣的林地保護利用規(guī)劃。但由于海南省《條例》是以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)確定林地范圍，其確定的全省林地面積尚不能滿足國務院《綱要》給海南省確定的林地最低保有量和海南生態(tài)省規(guī)劃綱要確定的全省森林覆蓋率保持在60%以上所需3165萬畝的紅線要求。因此，為保證規(guī)劃綱要的落實，保護林地生態(tài)紅線，亟需修改《條例》，將林地保護利用規(guī)劃作為林地范圍的依據(jù)予以明確，確立林地保護利用規(guī)劃的法律地位。
修訂《條例》是解決當前海南省林地管理突出問題，切實加強林地保護管理的需要。盡管自條例實施以來林地管理取得一定的成績，但海南省林地管理仍存在一定程度的混亂。由于現(xiàn)行《條例》部分規(guī)定與國家法不盡一致，有關(guān)部門和市縣在貫徹實施過程中出現(xiàn)認識和執(zhí)行上的分歧，在林地管理中存在采取化整為零、調(diào)整規(guī)劃等方式違規(guī)審核審批林地項目、林地監(jiān)管不到位、個別林地管理人員不作為或亂作為等問題，導致占而不辦、先占后辦、少批多占、異地占地等非法占用林地和毀林現(xiàn)象時有發(fā)生，屢禁不止，林地保護管理形勢依然嚴峻。這些問題迫切需要通過修改《條例》從立法上加以解決。
基于上述形勢和任務的需要，省人大常委會審時度勢，于2014年5月30日審議通過了《關(guān)于修改〈海南經(jīng)濟特區(qū)林地管理條例〉的決定》，通過立法為海南堅持生態(tài)立法、實現(xiàn)綠色崛起提供有力的法制保障。新《條例》的實施，將對保護海南省高品質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，促進海南省生態(tài)文明建設(shè)和海南國際旅游島全面建設(shè)，譜寫美麗中國海南篇章具有重要意義，必將造福子孫后代。
修訂《條例》過程始終注重貫徹落實黨的群眾路線，凝聚了全省各方共識
海南省委、人大、省政府高度重視這次修訂《條例》工作。海南省人大常委會和省政府在省委的領(lǐng)導下，在修訂過程中始終注重貫徹落實黨的群眾路線，推進立法的科學性、民主性，不斷提高法規(guī)草案質(zhì)量。
2013年9月至12月，海南省人大常委會負責同志牽頭省人大法工委、省法制辦和省林業(yè)廳組成調(diào)研組，對《條例》的實施情況進行調(diào)研。調(diào)研組深入18個市縣采取召開座談會、實地考察、走訪等形式，廣泛聽取市縣人大、政府、林業(yè)、國土、林區(qū)、農(nóng)場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會的意見，召集省直有關(guān)單位專題研究林地征占用審核審批權(quán)的調(diào)整和修訂《條例》等問題。2014年1月7日，省人大常委會負責同志帶領(lǐng)省人大法工委、省林業(yè)廳的同志就海南省林地管理有關(guān)立法問題赴京向國家林業(yè)局的領(lǐng)導征求意見。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，省人大常委會和省政府分別將修訂《條例》列入2014年的立法計劃。
按照計劃安排，海南省林業(yè)廳起草了《條例》修正案草案，在草案起草修改過程中，省法制辦、省林業(yè)廳多次征求國家林業(yè)局、省直有關(guān)單位和各市縣政府的意見，省政府召開了3次省長專題會和秘書長辦公會，協(xié)調(diào)有關(guān)部門討論、修改。2014年5月8日至9日，省政府負責同志帶隊，由省委、省人大、省政府、省法制辦、省林業(yè)廳有關(guān)領(lǐng)導共同組成的調(diào)研組，分別在白沙、五指山和海口召開西、南、北三個片區(qū)修訂《條例》征求意見座談會，18個市縣政府主要領(lǐng)導、分管領(lǐng)導和市縣林業(yè)局局長參加會議。會上，各市縣一致贊成和支持修訂《條例》，將征占用林地審核審批權(quán)限集中由省級林業(yè)主管部門行使。5月13日，六屆省政府第21次常務會議審議了《條例》修正案草案，與會的政府常務會議組成人員和省直有關(guān)部門一致贊成修訂《條例》，通過了修正案草案，并報送省人大常委會審議。5月20日至21日，省人大常委會負責同志又分別召開兩個座談會，征求省人大常委會委員對修正案草案的意見和建議。5月28日，五屆省人大常委會第八次會議審議了《條例》修正案草案，常委會組成人員對通過修改林地管理條例，加強林地資源集中管理、完善征占用林地審核審批制度形成高度統(tǒng)一的共識，并就如何加強林地保護和監(jiān)管提出了意見和建議。省人大法制委員會召開會議逐條研究了常委會組成人員的審議意見，對修正案草案個別條款進行了修改，提出了海南省人民代表大會常務委員會《關(guān)于修改〈海南經(jīng)濟特區(qū)林地管理條例〉的決定(草案)》，該決定草案獲得省人大常委會會議全票通過。
修訂《條例》的主要內(nèi)容體現(xiàn)改革精神和保護優(yōu)先理念，增強了法規(guī)的針對性和可操作性
調(diào)整林地的界定，解決林地范圍之爭。將確定林地的依據(jù)由土地利用總體規(guī)劃調(diào)整為林地保護利用規(guī)劃，將林地的界定修改為“本條例所稱林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。林地范圍由本省林地保護利用規(guī)劃確定�！睆牧⒎ㄉ辖鉀Q有關(guān)部門長期爭執(zhí)的林地范圍問題。
完善征占用林地審核審批制度，加強對林地資源的集中管理。一是明確征占用林地審核審批權(quán)由省林業(yè)主管部門行使。二是明確了征占用林地的審批程序和時限。三是實行征占用林地定額管理制度，林業(yè)主管部門不得超定額審核同意建設(shè)項目占用或者征收林地。四是增加了征占用林地預審規(guī)定。
完善林地保護利用規(guī)劃的編制和變更，加強規(guī)劃管理。一是調(diào)整林地保護利用規(guī)劃的編制依據(jù)。二是禁止隨意調(diào)整規(guī)劃。三是增加了對市縣林地保護利用規(guī)劃制定和調(diào)整的監(jiān)督規(guī)定。四是要求林地保護利用規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等相銜接。
加大林地保護力度，保護林地生態(tài)紅線。一是強化各級政府的責任�？h級以上人民政府應當制定監(jiān)督檢查和考核辦法，將林地保有量、森林覆蓋率作為目標責任考核的重要內(nèi)容。二是實行林地分級保護制度，對具有防風固沙、水土保持、水源涵養(yǎng)等生態(tài)保護功能的公益林地進行重點保護。三是規(guī)定使用林地的單位和個人應當按照林地保護利用規(guī)劃確定的用途保護和合理利用林地，保護生物多樣性，防止林地地力衰退和水土流失。未經(jīng)依法批準，任何單位和個人不得改變林地用途。
加大對違法行為的懲治力度，提高違法成本。為遏制破壞林地和毀林等現(xiàn)象，讓違法者為其違法行為付出沉重的代價，新修改的《條例》運用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)變通國家上位法的處罰規(guī)定，區(qū)別不同情況，提高了對違法行為的罰款數(shù)額，特別是對單位非法占用林地、破壞林地、毀林等違法行為予以重罰。
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