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集體林權制度改革是一個不斷探索、創(chuàng)新、深化的過程，改革的目的是要充分釋放27億多畝集體林地的巨大潛力，全面提升集體林業(yè)經營發(fā)展水平，滿足經濟社會發(fā)展和人民群眾對林業(yè)的多樣化需求。當前，全國集體林權制度改革已經進入新的階段。如果說完成明晰產權、承包到戶的改革任務，落實了農民的林地承包經營權，解決了產權和公平問題，那么深化集體林權制度改革的主要任務就是創(chuàng)新機制、解決發(fā)展問題。面對集體林業(yè)經營發(fā)展遇到的許多新情況新問題，全面深化集體林權制度改革勢在必行。
充分認識深化集體林權制度改革的重大意義
深化集體林權制度改革是全面推進林業(yè)改革的重要內容。當前，我國林業(yè)改革已進入了國有林場改革、國有林區(qū)改革、集體林權制度改革全面推進的新階段。集體林業(yè)占我國林業(yè)的半壁江山，是全國林業(yè)建設的重要陣地，與廣大農民的利益密切相關。集體林權制度改革作為我國農村改革的重要舉措，任務十分艱巨，內容十分豐富，需要不斷深化、常抓不懈。目前，這項改革明晰產權、承包到戶的任務已經完成，但這僅是萬里長征的第一步，決不能認為集體林權制度改革已經差不多了，可以松口氣了。承包到戶只是落實了集體經濟組織成員的林地承包經營權，發(fā)展林業(yè)還面臨著如何科學經營、增強活力、提升效益等問題，深化改革的任務依然十分繁重。解決這些問題，沒有現(xiàn)成的“藥方”，也沒有統(tǒng)一的模式，各地情況千差萬別，只有繼續(xù)深化改革，才能全面提升集體林業(yè)發(fā)展的質量和效益。
深化集體林權制度改革是推動林業(yè)發(fā)展的動力源泉。改革是推動事業(yè)發(fā)展的最大動力，推動林業(yè)發(fā)展必須全面深化改革。今年中央6號文件已經把國有林場和國有林區(qū)的主要功能，定位于保護培育森林資源、發(fā)揮生態(tài)功能、維護生態(tài)安全，這意味著國有林場和國有林區(qū)的發(fā)展，今后將主要依靠各級政府投入。相對于國有林場和國有林區(qū)，集體林業(yè)不僅鼓勵社會資本進入，而且允許林權流轉，是社會參與度最廣泛、與市場結合最緊密、億萬農民最關切、林業(yè)發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮念I域，是增強林業(yè)發(fā)展活力和動力的希望所在。通過深化集體林權制度改革，更好地完善政策措施、活化經營機制，可以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進社會資本等各種生產要素向林業(yè)聚集，為林業(yè)改革發(fā)展提供不竭動力。
深化集體林權制度改革是提高林產品供給能力的迫切需要。近年來，雖然我國林業(yè)產業(yè)快速發(fā)展，主要林產品產量持續(xù)增加，但仍然難以滿足市場的巨大需求。2014年，全國木材需求達5.39億立方米，其中進口2.59億立方米，對外依存度高達48.1%。隨著各國保護森林資源、限制木材出口的力度不斷加大，我國保障木材供給、維護木材安全的任務將會更加艱巨。目前，全國商品材產量中，集體林業(yè)已經占據主導地位，2014年71%的商品材來源于集體林業(yè)。我國全面停止天然林商業(yè)性采伐后，木材需求矛盾更加突出，集體林業(yè)將要承擔更大的林產品供給任務。同時，木本糧油等林產品以其無污染、高營養(yǎng)，名貴中藥材、干鮮果品等森林食品以其天然、綠色等獨特優(yōu)勢，市場需求將與日俱增。深化集體林權制度改革，可以吸引更多社會力量發(fā)展森林培育、林下經濟、木本糧油、特色經濟林等林業(yè)產業(yè)，有利于全面提升我國林產品供給能力，更好地滿足持續(xù)增長的林產品市場需求。
深化集體林權制度改革是促進農民就業(yè)增收的有效途徑。我國集體林大都分布在邊遠的山區(qū)林區(qū)，林地是農民主要的生產資料，森林是農民主要的家庭財產，林業(yè)是農民主要的就業(yè)領域和收入來源。在經濟發(fā)展新常態(tài)下，林業(yè)作為生態(tài)建設的主體和規(guī)模最大的綠色經濟體，發(fā)展前景更為廣闊，不僅成為綠色城鎮(zhèn)化的重要支撐，而且成為億萬農民就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)的最好選擇。目前，全國林業(yè)總產值已達到5.4萬億元，一大批農民走上了致富之路，全國農民來自林業(yè)的收入平均已占總收入的17%。特別是林下經濟的興起又為農民開辟了新的致富之路。可以說，發(fā)展林業(yè)是山區(qū)農民脫貧致富的最大希望，也是平原地區(qū)農民就業(yè)增收的重要領域。深化集體林權制度改革，既可以引導農民自己經營林業(yè)，實現(xiàn)發(fā)家致富的夢想，也可以通過林地轉包、出租、互換、合作等方式，增加財產性收入，推動山區(qū)林區(qū)與全國同步實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。
深化集體林權制度改革是提升林業(yè)經營水平的必然選擇。相對于林業(yè)發(fā)達國家，我國林業(yè)經營水平明顯偏低，其中集體林質量不高、林地產出低的問題尤為突出�？傮w看，明晰產權、承包到戶后，有效調動了農民經營林業(yè)的積極性，集體林業(yè)經營水平逐步提高。但一些承包農戶仍然存在不愿經營、不會經營的問題，林業(yè)經營方式普遍粗放、效益低下，有的林地甚至長期閑置，沒有發(fā)揮應有的效益。解決這些問題，迫切需要深化集體林權制度改革，一方面，要為承包農戶經營林業(yè)創(chuàng)造更好的條件，支持和幫助他們科學經營林業(yè)，提高林地產出效益;另一方面，可以通過林地流轉，解決一家一戶經營難的問題，實現(xiàn)規(guī)模化、標準化、集約化經營，全面提升林業(yè)經營發(fā)展水平。
著力抓好深化集體林權制度改革的主要任務
探索推行集體林地三權分置。中央明確提出，要堅持農村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。這是根據農村經營主體變化、農村土地流轉等生產力發(fā)展要求作出的適應性調整，也是深化集體林權制度改革的重要內容。實現(xiàn)林地三權分置，核心是要按照產權規(guī)律和林業(yè)經營特點來分置三權，界定好三權之間的權利關系，落實好三權的具體權能。一是落實集體所有權。農村林地屬于農民集體所有，這是農村基本經營制度的“魂”。農村林地集體所有權是林地家庭承包經營權的基礎和本位，必須堅持和落實。當前落實農村林地集體所有權主要是落實作為發(fā)包方的責任，不能一包了之。對林地承包后承包方不經營或改變林地用途的，發(fā)包方有責任加以監(jiān)管，避免造成閑置浪費和破壞。基層林業(yè)主管部門也要督促發(fā)包方、承包方按照書面承包合同，落實雙方的造林育林、保護管理等責任。二是穩(wěn)定農戶承包權。農戶是集體林地承包經營的法定主體，其他任何主體都不能取代農戶的林地承包地位。農戶通過承包獲得林地承包經營權后，依法享有對承包林地占有、使用、收益、流轉及林權抵押、擔保權利，任何單位和個人都不得剝奪和非法限制農戶的林地承包經營權和自主經營權。只有在依法、自愿、有償的前提下，通過流轉林地經營權，才能分置為承包權和經營權，承包權仍歸原承包農戶，經營權歸新的經營主體。這樣就既保障了農戶承包權長期穩(wěn)定、長久不變，又可以實現(xiàn)林地多種經營方式共同發(fā)展，搞活林地經營，實現(xiàn)“多贏”。三是明確經營權權能。林地承包經營權權能已有明確規(guī)定，經營權流轉分離出來后，也需要明確經營權權能。這樣才能保障經營者的基本權利，讓其放心經營、放手經營。經營權權能首先需要通過林權流轉合同加以約定，更需要能保障權能實現(xiàn)的相應憑證�？梢酝ㄟ^對流轉取得的林地經營權進行確權登記頒證，發(fā)放林權流轉證，并賦予流轉證按照流轉合同約定實現(xiàn)林權抵押、評優(yōu)示范、享受財政補助、林木采伐和其他行政審批等事項的權益證明功能，使承包者、經營者的權利獲得有效保護。
積極推進多種形式的適度規(guī)模經營。實現(xiàn)適度規(guī)模經營是中央確定的基本原則，也是林業(yè)發(fā)展的必然趨勢。要推動家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等多種方式共同發(fā)展，引導開展適度規(guī)模經營，不斷提高勞動生產率、林地產出率和資源利用率。一是鼓勵林權流轉。當前，全國家庭承包林地18億多畝，但這部分林地流轉率不足2%，與家庭承包耕地30.4%的流轉率相比有很大差距。中央已經明確，各地要采取財政獎補、稅費減免等措施，引導農戶流轉承包林地、實現(xiàn)規(guī)模經營。二是規(guī)范林權流轉行為。林權是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，總的原則是由承包農戶自主決定，流轉收益歸原承包農戶所有。各地要做好林權流轉服務和政策引導，決不能搞強制流轉。要依托林權管理服務機構，建立完善多級聯(lián)網的林權交易服務平臺，引導林權有序流轉。要建立林權流轉市場主體信用監(jiān)管制度，防止工商資本“下鄉(xiāng)圈地”、搞資本炒作，杜絕以林權流轉為名搞非林化經營或融資詐騙。三是建立利益共享機制。積極推廣收益比例分成或“實物計價、貨幣結算”方式兌付流轉費，激發(fā)更多的農戶主動參與林權流轉。有條件的地方，可以根據農民意愿，組織集中連片承包農戶的林權在公開市場上招商引資。鼓勵龍頭企業(yè)與農戶或家庭林場或林業(yè)合作社以股份式、合作式、托管式、訂單式等運作模式建立緊密的利益聯(lián)結機制，讓農民分享產業(yè)鏈增值收益。
吸引各種資本進入林業(yè)。當前，我國社會資本充足但很難找到合適的投資領域，發(fā)展集體林業(yè)迫切需要投入卻很難找到資金來源。要通過深化集體林權制度改革，創(chuàng)新機制，完善政策，把財政、工商、金融等各類資金吸引到林業(yè)上來，為提升集體林業(yè)經營發(fā)展水平提供資金保障。一是加大財政資金支持力度。爭取財政資金加大對造林、林木良種、森林撫育的投入，各類補貼資金要覆蓋到新型林業(yè)經營主體。要將木材戰(zhàn)略儲備林基地建設擴大到集體林區(qū)，爭取將營造林和林業(yè)基礎設施建設列入政府和社會資本合作機制(PPP)試點目錄。要爭取建立集體林業(yè)大縣財政獎勵補助政策，加快完善森林生態(tài)效益補償制度。二是引導工商資本投資林業(yè)。支持工商資本投資林木良種繁育、高標準設施林業(yè)、林下經濟等林業(yè)產業(yè)，開發(fā)農村“四荒”資源發(fā)展多種經營。充分利用各種平臺，加強林業(yè)招商引資信息服務，總結推廣林權抵資注冊制度、林權收儲制度和風險擔保制度等。三是加大金融扶持力度。林權本身就是最好的金融工具，要建立健全林權收儲機制，擴大林權金融功能和規(guī)模。積極推進林權收儲財政激勵機制建設，鼓勵企業(yè)、合作社為農戶提供貸款擔保服務。綜合運用貨幣和財稅政策工具，引導金融機構完善針對新型林業(yè)經營主體的信貸、保險支持機制，針對不同林種、樹種的生產周期創(chuàng)新金融產品和服務，逐步建立起適應林業(yè)生產特點、經營者愿意借貸、金融機構敢于放貸的林業(yè)金融支持體系。
培育壯大新型經營主體。培育新型林業(yè)經營主體，是應對山區(qū)村莊空心化、林農老齡化、林業(yè)經營兼業(yè)化的重要舉措。一是大力發(fā)展家庭林場。抓住國家鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的契機，利用好農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策，培育新型職業(yè)林農。要總結典型，爭取政策，鼓勵發(fā)展各類專業(yè)大戶，重點培育家庭林場，打造農戶家庭承包經營的升級版。二是創(chuàng)新集體經營形式。大力發(fā)展“公司+合作組織+農戶”“公司+農戶股份制”等經營形式。認真貫徹落實中央關于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制的有關要求，深入推進均股、均利改革，落實好農戶對集體林業(yè)資產股份的合法權益，賦予農民更多財產權利。三是加快發(fā)展合作經營。深入開展林業(yè)專業(yè)合作社示范社創(chuàng)建活動，發(fā)揮典型示范導向作用。加強合作社征信體系建設，為市場運作和政策扶持提供基礎信息支撐。推進合作社能力建設，加強人員培訓和人才引進，提高經營管理能力。鼓勵組建林業(yè)合作社聯(lián)合社，實現(xiàn)產加銷融合發(fā)展。四是落實扶持政策。新型林業(yè)經營主體與農民都是林業(yè)建設主體，財政項目對經過確認經營權的新型林業(yè)經營主體要同等對待，優(yōu)先支持列入示范名錄的主體。各級林業(yè)部門要主動加強與財政、發(fā)改、金融等部門的協(xié)調，積極落實產業(yè)扶持、財政支持、稅收優(yōu)惠、金融服務等優(yōu)惠政策，協(xié)調出臺相關配套措施。
推進綠色富民產業(yè)發(fā)展。發(fā)展集體林業(yè)目的是國家得生態(tài)，農民得實惠，用老百姓的話說就是“國家要被子，農民要票子”。實現(xiàn)這個目標，必須大力發(fā)展綠色富民產業(yè)。一是把促進產業(yè)發(fā)展作為集體林改的重要內容。集體林業(yè)既要培育森林資源發(fā)揮生態(tài)效益，更要把提高經濟效益作為主攻方向，把增加林產品供給和農民增收致富作為主要任務。二是大力發(fā)展森林旅游業(yè)、特色林果業(yè)、林下經濟等綠色富民產業(yè)。近年來，社會對非木質林產品和生態(tài)服務的需求快速上升，林下經濟發(fā)展?jié)摿薮�。要看到這一重大需求變化，大力發(fā)展林藥、林菌、養(yǎng)生休閑、景觀利用等綠色產業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)和經濟“雙贏”。三是完善財政激勵機制。林業(yè)產業(yè)是生態(tài)節(jié)能產業(yè)，是綠色扶貧產業(yè)，是可持續(xù)發(fā)展產業(yè)，是一、二、三產業(yè)融合發(fā)展的產業(yè)，發(fā)展?jié)摿薮�。要爭取財政支持，把林業(yè)產業(yè)納入促進農民就業(yè)增收、山區(qū)扶貧開發(fā)、節(jié)能環(huán)保等扶持政策領域，這也是間接的森林生態(tài)效益補償方式。
加強社會化服務體系建設。明晰產權、承包到戶后，迫切需要健全社會化服務體系，建立林權收儲交易中心、互聯(lián)網+電商等林產品銷售平臺，為各類林業(yè)生產經營主體提供技術指導、市場信息、法律援助、林產品銷售、有害生物防治、森林管護、森林防火、森林經營方案編制等服務，為經營者發(fā)展林業(yè)創(chuàng)造更好條件。一是了解林農服務需求。真正把林農需求放在第一位，深入基層調研，走村入戶摸底，全面了解林農最迫切、最廣泛、最便利的服務需求，豐富服務內容，創(chuàng)新服務方式，增強林業(yè)服務的針對性和有效性。充分利用現(xiàn)代信息技術，通過網絡服務平臺、微信公眾平臺等方式，讓林農免費享受點對點的技術和信息服務。鼓勵新型經營主體為農戶提供技術培訓、林權收儲擔保、森林保險資助等服務。二是強化服務支持。公益性服務要由政府主導并給予財政扶持;經營性服務要實行市場化運作。要通過財政扶持、信貸支持等措施，加快培育林業(yè)經營性服務組織，爭取開展政府購買林業(yè)公益性服務試點，研究提出政府購買社會化服務指導目錄。三是加強承包經營糾紛調處。糾紛調處已經成為一項日常性工作，要加強縣、鄉(xiāng)、村林地承包經營糾紛仲裁體系建設。集體林業(yè)大縣要建立農村林地仲裁委員會，有條件的地方，要建立林業(yè)法律援助機制，推進糾紛社會化調處工作制度建設，為維護農民權益、深化集體林權制度改革創(chuàng)造更好條件。
抓好改革試驗示范區(qū)建設。與明晰產權、承包到戶的改革任務相比，深化集體林改沒有統(tǒng)一的政策要求和目標任務，有的還需要突破現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策限制，各地的情況也千差萬別。深化集體林改不能只依靠自上而下的行政推動，而是要更多地依靠典型示范帶動。去年，我們按照中央的部署，啟動了林業(yè)改革試驗示范區(qū)建設，就是要鼓勵各地不等不靠，大膽探索，先行先試，在試點成功的基礎上再總結推廣。浙江、江西、四川、甘肅等省在這方面已經取得了一些成效。林業(yè)改革試驗示范區(qū)建設，重點要在林木采伐管理、公益林流轉抵押擔保、規(guī)范工商資本進入林業(yè)、林地承包經營權退出等方面，探索總結出一批可復制、能推廣的典型經驗，為指導和推動全國林業(yè)改革發(fā)展提供有益借鑒。
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