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作為由國務(wù)院批準(zhǔn)、民政部注冊、環(huán)保部主管的全國性社會組織，中華環(huán)保聯(lián)合會(下稱“中環(huán)聯(lián)”)是環(huán)境公益訴訟發(fā)展進(jìn)程中一個不容忽視的對象。不久前最高人民法院在“全面加強環(huán)境資源審判工作新聞發(fā)布會”上公布的9起環(huán)境資源審判典型案例中，3起是由中環(huán)聯(lián)提起的公益訴訟案件。
2009年中環(huán)聯(lián)狀告江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)案，被認(rèn)為是我國環(huán)境公益訴訟的破冰之旅。案件最終以調(diào)解結(jié)案。此后的3年多時間里，中環(huán)聯(lián)作為原告先后提起過8起環(huán)境公益訴訟案件，法院均認(rèn)可了中環(huán)聯(lián)在這些案件中的訴訟主體資格。
然而，2013年開始實施的新民事訴訟法規(guī)定“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”才可以提起環(huán)境公益訴訟后，中環(huán)聯(lián)當(dāng)年提起的公益訴訟無一被受理。
中環(huán)聯(lián)這些年如何開展環(huán)境公益訴訟?是否遇到與其他民間環(huán)保組織一樣的問題?其如何看待自己在推動環(huán)境公益訴訟中的角色定位?又如何書寫環(huán)境公益訴訟的下一章?記者日前專訪了中環(huán)聯(lián)環(huán)境法律服務(wù)中心副主任兼督查訴訟部部長馬勇。
今年法院受理環(huán)境訴訟已有改觀
記者：6月29日，中環(huán)聯(lián)副秘書長呂克勤在第二屆中國民生發(fā)展論壇上透露，中環(huán)聯(lián)成立9年來，共處理環(huán)境污染案件668起，解決環(huán)境污染問題352件，調(diào)解環(huán)境污染糾紛32起。同時，通過17起環(huán)境公益訴訟，試圖讓環(huán)保民間組織更多地為社會環(huán)境公共利益“代言”。能否介紹一下中環(huán)聯(lián)如何參與環(huán)境案件處理?什么樣的案件最終會由中環(huán)聯(lián)提起訴訟?
馬勇：案源主要有三個渠道，一個是網(wǎng)站上的投訴板塊;一個是全國熱線電話，還有群眾的來信來訪，來信實名匿名的都有;也有少數(shù)是由環(huán)保部批轉(zhuǎn)過來的案件。
通過這幾個渠道，中環(huán)聯(lián)根據(jù)實際情況進(jìn)行篩選，主要會對一些影響比較大的、污染程度比較嚴(yán)重、造成的人身傷害或財產(chǎn)損失比較大的案件去到實地調(diào)研、核實。如果反映的情況屬實，就要去取證;取證之后考慮下一步的工作：有的會以監(jiān)督的方式，有的以法律援助的方式，有的則以環(huán)境公益訴訟的方式去做。
中環(huán)聯(lián)每年接到的案件在100-200起之間，實地調(diào)研的有50多起，多的話有八九十起。我們自己做這方面工作的只有四五個人，更多地是依靠我們?nèi)珖鞯氐沫h(huán)境維權(quán)志愿律師隊伍，現(xiàn)在加入的個人律師有300多個，律師事務(wù)所有100多個。我們接到具體的案件，一般都先會跟所在地的律師聯(lián)系，有時我們會一塊去調(diào)研，有時讓他們先去調(diào)研。
現(xiàn)在我們正在籌備一個污染投訴網(wǎng)，專門搜集群眾有關(guān)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的投訴反映。我們不可能對所有案件提起訴訟，更多地是通過典型的公益訴訟案件，推動公益訴訟制度的建設(shè)。
記者：去年和今年中環(huán)聯(lián)各提起了多少起環(huán)境公益訴訟?受理情況如何?
馬勇：2013年我們一共提起了8起，有7起是民事訴訟，1起是行政訴訟。但是很遺憾，法院均以原告主體不適合為由未予立案(包括中環(huán)聯(lián)就康菲公司恢復(fù)生產(chǎn)對國家海洋局提起的行政訴訟，中環(huán)聯(lián)就中石油在吉林松原市的采氣廠非法排污行為提起6075萬元賠償?shù)拿袷略V訟。記者注)�，F(xiàn)在這些案件，有的污染問題已經(jīng)解決，也有的已經(jīng)進(jìn)入申訴程序。比如我們當(dāng)時在海口中院的環(huán)保法庭，對兩個養(yǎng)殖場的污染問題提起公益訴訟，海口中院先受理后駁回;我們就上訴到海南高院，海南高院又維持了�？谥性厚g回起訴的裁定，現(xiàn)在這個案件我們已經(jīng)申訴到最高院了。
其他的案件，因為新的環(huán)保法還沒有實施，相關(guān)的司法解釋也沒有出來，如果再向原法院提起訴訟的話，恐怕還不行。在明年新環(huán)保法實施之后，不排除有些案件我們會重新提起訴訟。
今年以來我們已經(jīng)提起了4起公益訴訟，都得到了受理。兩起是在環(huán)保法庭，兩起在普通法庭。其中一起已經(jīng)結(jié)案。
“我們只是有官方資源的民間組織”
記者：去年中環(huán)聯(lián)相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受采訪時提到，等條件成熟時，中環(huán)聯(lián)會“團(tuán)結(jié)更多的民間環(huán)保組織共同開展環(huán)境公益訴訟”。目前你們在這方面已經(jīng)做了哪些工作?
馬勇：其實不管條件成熟不成熟，我們一直在做。比如前段時間最高法公布的9起環(huán)境資源審判典型案例中，由中環(huán)聯(lián)提起訴訟的占了3例，其中一例就是我們聯(lián)合貴陽公眾環(huán)境教育中心對當(dāng)?shù)匾患以旒垙S提起的訴訟。等到新的環(huán)保法實施之后，這樣的案例肯定會越來越多。
在跟其他環(huán)保組織共同提起訴訟時，我們會通過協(xié)調(diào)進(jìn)行分工：當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保組織承擔(dān)當(dāng)?shù)氐囊恍┕ぷ鳎协h(huán)聯(lián)則在全國資源比較多，承擔(dān)其他工作。
記者：2013年，審議過程中《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》曾經(jīng)僅將訴訟權(quán)賦予中環(huán)聯(lián)，后來幾經(jīng)修改，規(guī)定市級以上民政部門登記的相關(guān)社會組織均有權(quán)提起訴訟。當(dāng)時輿論呼吁任何個人和組織都應(yīng)該可以成為公益訴訟的主體，而且質(zhì)疑中環(huán)聯(lián)“壟斷”了公益訴訟權(quán)。你對此怎么看?
馬勇：我們一開始推動公益訴訟的目的很明確，就是希望更多的訴訟主體進(jìn)入到公益訴訟的隊伍中來。當(dāng)時提的就是“實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟原告主體的多元化”，包括行政機關(guān)、檢察機關(guān)、環(huán)保組織甚至個人。在新環(huán)保法二審稿出來之后，我們當(dāng)時給全國人大、環(huán)保部提的建議，都是說只要在民政部門合法登記的環(huán)保組織，均可以成為原告主體。
環(huán)境公益訴訟本身是吃力不討好的事，需要投入大量人力財力物力，頂多官司打贏了之后前期墊付的費用由被告來承擔(dān)。環(huán)境公益訴訟非常重要的一個特點是：損害賠償再多，原告方也拿不到一分錢。對公益訴訟來說，原告首先需要避嫌，不能成為損害賠償?shù)氖芤娣健?/P>
我們認(rèn)為自己就是一個民間組織，只是有一些官方的資源，對工作的開展更有利。
記者：當(dāng)時也有媒體質(zhì)疑，中環(huán)聯(lián)企業(yè)會員需繳納1萬-30萬元不等的會員費，會員級別與會費成正比。而會員中不乏排污大戶。當(dāng)會員企業(yè)牽涉污染環(huán)境案件時，中環(huán)聯(lián)與會員之間的關(guān)系將影響到這些案件能否起訴，以及起訴力度。你怎么看待這一問題?
馬勇：其實對國內(nèi)NGO來講，發(fā)展會員都是一個難題，會費是中環(huán)聯(lián)的一個收入來源，但遠(yuǎn)不是主要收入，連次要收入都不是。當(dāng)時有媒體幫我們算，說中環(huán)聯(lián)每屆有1000多萬的會費收入。其實很多會員可能一開始交了一筆會費后就不再交了，現(xiàn)在一年會費收入說得不好聽就十幾萬。一般愿意成為我們會員的，是看中我們這個平臺，對他們發(fā)展業(yè)務(wù)有幫助，比如水污染治理企業(yè)。而且中環(huán)聯(lián)發(fā)展會員還是非常謹(jǐn)慎的。
環(huán)境賠償金怎么用是焦點
記者：最高法成立環(huán)境資源審判庭，對環(huán)境公益訴訟會起到哪些影響?
馬勇：從環(huán)境公益訴訟的受理來講，肯定是很大的利好。最高法同時發(fā)布的《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》就提出，要“大力推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟”，那么肯定首先要讓公益訴訟進(jìn)入到受理的門檻里，進(jìn)入之后再看會遇到什么樣的問題。
去年我們提出的8起公益訴訟都沒有被受理，我們跟媒體講這件事，也是希望各級法院對公益訴訟持一個開放的態(tài)度。因為只有受理了之后，讓公益訴訟進(jìn)入到程序當(dāng)中去，才能在實踐中探索，才會知道公益訴訟存在哪些有待改進(jìn)的問題。
最高法也正在做環(huán)境公益訴訟方面的司法解釋的細(xì)化，這對公益訴訟也非常重要。因為中國是一個成文法而不是判例法國家，必須先有一套成文的規(guī)定，有了相關(guān)的司法解釋，各級法院也就有了可參考的依據(jù)，包括怎么去受理案件、怎么去做證據(jù)保全、怎么去做損害的鑒定、怎么去判賠償金，等等。
記者：關(guān)于環(huán)境損害賠償金，是不是以后的司法解釋也會做相關(guān)規(guī)定?
馬勇：這是一個焦點。首先是公益訴訟允許不允許提損害賠償，如果允許提，到底歸誰來管?怎么去使用?誰去監(jiān)督它的使用?所以說公益訴訟剛剛開始，這項制度的發(fā)展、完善的空間還非常大。
已經(jīng)完成的環(huán)境公益訴訟，有過賠償?shù)�，有的歸基金，比如前面提到的貴陽的案件中貴陽市“兩湖一庫”環(huán)境保護(hù)基金;有的歸當(dāng)?shù)刎斦，F(xiàn)在主流的看法也是兩種：一種是打到當(dāng)?shù)氐呢斦~戶，由當(dāng)?shù)刎斦O(shè)立專項資金;另外一種就是把損害賠償金歸到當(dāng)?shù)氐幕�。兩者各有利弊，現(xiàn)在最高法也在做調(diào)研。
記者：環(huán)境資源審判庭以及相關(guān)《意見》的出臺，讓人們對環(huán)境公益訴訟抱有很大的期待。你對此是否也保持樂觀?
馬勇：可以說環(huán)境公益訴訟剛剛起步，未來的路還非常長，也會比較曲折，是不是馬上就是環(huán)境公益訴訟的春天?是不是接下來就會出現(xiàn)一個井噴式的增長?我認(rèn)為不現(xiàn)實。
對訴訟主體來說，打官司會承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任，也會承擔(dān)敗訴的風(fēng)險，公益訴訟成本投入是很大的，而且環(huán)境案件很難在短期內(nèi)結(jié)案，民間環(huán)保組織資金來源有限，承擔(dān)力有限。雖然按照新環(huán)保法，有100多家組織可以去做環(huán)境公益訴訟，但是真正有能力去做，或者說會腳踏實地去做的，還是少之又少�？赡芤婚_始大家會抱著試試看的想法，但是在試的過程中，問題就會出現(xiàn)，最后可能“望公益訴訟而卻步”了。
而且公益訴訟跟私益訴訟一樣，特別是屬地的環(huán)保組織要去提起訴訟，也面臨地方保護(hù)的問題。中環(huán)聯(lián)相對會超脫一點，但依然有這樣的問題，(因為)法官都?xì)w當(dāng)?shù)毓堋?/P>
所以公益訴訟的開展，公益訴訟制度的推進(jìn)，可能會觸及到整個體制和機制的改變，尤其是在司法這一塊。就像去年這8起沒有受理的訴訟，從法官給我們的反饋來看，他們也愿意做這樣的案件，但是沒辦法，不是他們說了算。如何沖破“地方保護(hù)”，或者說如何平衡“地方保護(hù)”，是環(huán)境公益訴訟一個很大的難題。
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